Tasas municipales: el impuesto encubierto que asfixia la competitividad

Cada año, al aprobarse los presupuestos municipales, aparece una nueva tasa. Las hay para casi todo: de seguridad e higiene, viales, de abasto, de publicidad, “ambientales”, de “espectáculos”, a las antenas y hasta —el caso ya célebre de Puerto Madryn— una tasa a los parques eólicos que se conoció como el “impuesto al viento”. El fenómeno tiene una magnitud que sorprende: según el Instituto Argentino de Análisis Fiscal, en la Argentina conviven 155 tributos distintos, y 85 de ellos son municipales. Una empresa industrial afronta, en promedio, más de siete tasas municipales. El contribuyente las paga sin preguntarse demasiado. Pero conviene hacerse la pregunta que está en el fondo de todas ellas: eso que el municipio cobra, ¿es realmente una tasa?

La pregunta no es un capricho de abogados, y sus consecuencias tampoco son abstractas. Un relevamiento de la Unión Industrial Argentina encontró que más del 80% de las tasas municipales no tienen una contraprestación de servicios que las justifique, que alrededor de la mitad no guardan proporción con el servicio que dicen retribuir y que un tercio generan doble imposición, sobre todo al superponerse con Ingresos Brutos. El resultado es previsible: cuesta más producir, cuesta más invertir y cuesta más crear empleo. En algunos alimentos, como los fideos, casi la mitad del precio final ya son impuestos; cada tasa que se agrega los encarece un poco más. Como graficó la propia industria, “la industria no tiene rueditas”: las plantas no pueden mudarse de un municipio a otro para escapar de la voracidad fiscal, de modo que la soportan y la trasladan a los precios, o directamente desisten de invertir. En un país que necesita desesperadamente inversión y competitividad, esta maraña de tributos locales es uno de nuestros grandes problemas silenciosos.

Conviene detenerse acá, porque es el nudo del asunto. Una tasa que no retribuye ningún servicio es, en los hechos, un impuesto más al solo acto de producir, invertir o vender; y como se superpone con Ingresos Brutos y con los tributos nacionales, se acumula en cada eslabón de la cadena y termina metida en el precio final. Pero el daño mayor no es solo el monto: es la imprevisibilidad. El empresario que evalúa instalar una planta o abrir un local se encuentra con una carga que cambia de un municipio a otro y que puede aumentar de un año al siguiente sin más límite que la necesidad de caja del intendente de turno. Costo alto más incertidumbre es, para cualquier inversión, una combinación letal. Ningún país compite así. Mientras a nivel nacional se discute cómo atraer capitales, bajar impuestos y domar la inflación, en la base del sistema hay cientos de municipios empujando en la dirección exactamente contraria. Por eso no es una exageración decir que este desorden es, hoy, uno de los grandes frenos a la competitividad argentina.

Para entender por qué tantas de estas “tasas” son ilegítimas hay que empezar por una distinción elemental que muchos municipios prefieren ignorar: una tasa y un impuesto no son lo mismo. El impuesto es una contribución general que se paga según la capacidad económica de cada uno, sin que el Estado deba nada en particular a cambio. La tasa, en cambio, es la retribución de un servicio concreto que el Estado presta a quien la paga: se cobra porque, y en la medida en que, hay un servicio. La diferencia es decisiva, porque los municipios pueden crear tasas para financiar sus servicios, pero su poder para crear impuestos es mucho más acotado —buena parte de esa materia está ocupada por la Nación y las provincias a través de la coparticipación—. De ahí la tentación: vestir de “tasa” lo que en verdad es un impuesto, para cobrar lo que de otro modo no se podría.

Frente a ese abuso, la Corte Suprema fue trazando límites claros. El primero es que debe existir un servicio concreto, efectivo e individualizado prestado al contribuyente, y no un servicio genérico brindado a la comunidad en general. Ya en 1989, en “Compañía Química c/ Municipalidad de Tucumán”, la Corte invalidó una tasa destinada a financiar servicios municipales indeterminados, porque le faltaba lo esencial: una actividad estatal referida de manera concreta al obligado. Veinte años después, en “Laboratorios Raffo c/ Municipalidad de Córdoba” (2009), reafirmó la doctrina y añadió un dato decisivo: es el propio municipio el que debe probar que prestó ese servicio efectivo e individualizado. No alcanza con invocarlo en la ordenanza; hay que demostrarlo. Y no puede cobrarse una tasa a quien ni siquiera tiene un establecimiento en el lugar. El servicio, en suma, no puede ser genérico, ni presunto, ni discriminatorio.

El segundo límite es la proporcionalidad: el monto debe guardar una relación razonable con el costo del servicio. La prueba más elocuente es sencilla: ¿qué hace el municipio con lo que recauda? Lo mostró un fallo reciente y resonante. El Juzgado Contencioso Administrativo N°1 de Trenque Lauquen condenó al Municipio de Daireaux a devolverles a los productores rurales parte de lo cobrado por la tasa vial, porque los caminos siguieron en mal estado y los fondos no se aplicaron al servicio que la tasa decía financiar. Si el dinero no se usa en el servicio, queda demostrado que no había relación entre uno y otro: no era una tasa. Aquí aparece la paradigmática Tasa de Seguridad e Higiene, que por sí sola representa alrededor del 30% de todas las tasas municipales del país. En su versión más difundida se calcula sobre el total de los ingresos brutos del contribuyente, con lo cual su importe se despega de cualquier costo concebible de una inspección y se superpone, además, con el impuesto provincial a los Ingresos Brutos, que grava exactamente la misma base. Es cierto que la Corte, en “Esso c/ Municipalidad de Quilmes” (2021), había admitido tomar los ingresos brutos como indicador de capacidad contributiva para el cálculo; pero eso nunca borró los límites. Y hace apenas unas semanas la Corte fue mucho más lejos. El 10 de septiembre de 2026, en dos fallos —“Banco de Galicia c/ Municipalidad de Córdoba” y el de una mutual ferroviaria contra la Municipalidad de Pergamino, por la Tasa de Seguridad e Higiene— fijó, por primera vez con esta claridad, un verdadero tope al monto: lo que un municipio recauda por una tasa no puede superar de manera desproporcionada el costo global del servicio, tomando como referencia que no exceda aproximadamente el doble de ese costo. Superado ese límite, la “tasa” se transforma, lisa y llanamente, en un impuesto ilegítimo. La Corte agregó dos precisiones decisivas: reiteró que es el municipio —y no el contribuyente— quien debe probar de manera fehaciente que el servicio se prestó de forma concreta, efectiva e individualizada (y descartó que sirvieran inspecciones hechas recién después de iniciado el juicio); y aclaró que ya no es necesario demostrar que la tasa es “prohibitiva, destructiva o confiscatoria” para impugnar su monto: basta con que sea desproporcionada respecto del costo del servicio.

El tercer límite es de legalidad, y suele olvidarse. Una tasa es un tributo, y no hay tributo sin ley. Debe ser creada por el Concejo Deliberante —el órgano representativo del municipio— mediante una ordenanza, y no por el intendente mediante un decreto. Más aún: ni siquiera el monto puede quedar librado a la discrecionalidad del Ejecutivo. La Corte lo dijo con claridad en “Selcro” (2003): fijar el importe de un tributo es una facultad indelegable que corresponde al órgano legislativo. Es el viejo principio de que no puede haber tributo sin el consentimiento de los representantes del pueblo, trasladado al ámbito municipal.

El cuarto límite es que la tasa no puede ser confiscatoria. Aun cuando exista un servicio y una ordenanza que la respalde, el monto no puede absorber una parte sustancial de la renta o del patrimonio del contribuyente, porque ahí se lesiona la garantía constitucional de la propiedad. Conviene señalar, además, que tras los fallos de septiembre de 2026 el contribuyente ya no necesita llegar hasta ese extremo: no hace falta probar que la tasa es confiscatoria; alcanza con demostrar que su monto es desproporcionado respecto del costo del servicio. El estándar de control, en los hechos, se volvió más exigente para los municipios.

Vale detenerse en la doctrina que dejaron esos dos pronunciamientos, porque es contundente. La Corte sostuvo que el cobro de una tasa exige “la concreta, efectiva e individualizada prestación de un servicio”; que cuando el contribuyente niega haberlo recibido “no puede exigírsele que pruebe un hecho negativo”, de modo que la carga de la prueba recae en el municipio; que la recaudación no puede superar “una parte importante —por ejemplo, hasta el doble— del costo de las prestaciones” sin desnaturalizar el tributo; y que la capacidad contributiva podrá servir para distribuir ese costo entre los obligados, pero “no autoriza a imponer a determinados contribuyentes una carga exorbitante y completamente disociada del costo” del servicio. En una frase: cuando la recaudación se despega del costo, la tasa deja de ser una tasa y se convierte en un impuesto encubierto.

Y no se trata de un fallo aislado, sino de una corriente sostenida de la Corte. La línea viene de lejos —“Compañía Química” en 1989, “Laboratorios Raffo” en 2009— y estos pronunciamientos de septiembre de 2026 la profundizan y, por primera vez, le ponen números. Es una doctrina que comparto plenamente y que merece ser elogiada. En defensa del contribuyente, del reparto federal de competencias y del sentido mismo de la Constitución, la Corte viene poniendo orden donde la política local prefería el desorden. Bienvenida sea esa firmeza, y ojalá se consolide.

Repasados los límites, el diagnóstico es incómodo: buena parte de las “tasas” que hoy se cobran no los respetan, y la Justicia empezó a decirlo con todas las letras. El caso más nítido es la ecotasa de Bariloche: en 2024 la Corte Suprema la declaró inconstitucional porque no retribuía ningún servicio concreto e individualizado prestado al turista —era, en los hechos, un impuesto encubierto—. Y, sin embargo, el municipio continuó aplicándola. El “impuesto al viento” de Puerto Madryn —una tasa por, literalmente, el viento— fue suspendido por la Justicia federal. No son anécdotas pintorescas: son el síntoma de una lógica extendida, en la que primero se decide recaudar y después se busca el nombre jurídico que lo justifique.

El problema, además, no termina en el bolsillo del contribuyente. Cuando una “tasa” no retribuye un servicio, muchas veces se superpone con tributos que ya cobran la provincia o la Nación, en violación del régimen de coparticipación; y cuando grava la mera circulación de mercaderías reaparece, disfrazada, aquella “aduana interior” que la Constitución abolió hace más de siglo y medio. La autonomía municipal que reconoce el artículo 123 de la Constitución es real y merece respeto, pero no es un cheque en blanco para inventar tributos.

Hay, sin embargo, un obstáculo práctico que conviene no ignorar, y que explica por qué el problema persiste pese a la contundencia de la Corte. Por un lado, en nuestro sistema los fallos del máximo tribunal no son formalmente obligatorios para los jueces inferiores: fijan una doctrina de enorme peso, pero un juez de primera instancia o un tribunal provincial puede apartarse de ella. Por otro, y más grave aún, las sentencias solo tienen efecto entre las partes del juicio: cuando la Corte declara inválida una tasa, no la deroga con alcance general, de modo que el municipio puede seguir cobrándosela a todos los demás contribuyentes —e incluso al mismo, por otros períodos— como si nada hubiera pasado, violando abiertamente lo que la Corte acaba de resolver. El resultado es que cada contribuyente se ve forzado a litigar por su cuenta, durante años y hasta llegar a la Corte, para que le reconozcan un derecho que ya estaba dicho. La doctrina existe; lo que falta es que se cumpla sin necesidad de pleitear cada vez.

Precisamente por eso es una buena noticia que el tema haya llegado también a la agenda legislativa. En el Congreso se presentó un proyecto de ley que busca establecer un régimen general para todo el país, con estándares claros: que toda tasa exija una contraprestación efectiva y guarde proporción con el costo del servicio. Fijar esos pisos por ley tendría una ventaja decisiva sobre la jurisprudencia: una ley obliga a todos por igual —municipios y jueces—, mientras que un fallo, por sólido que sea, no. El problema, en definitiva, nunca fue la falta de reglas —surgen de la Constitución y de la doctrina de la Corte—, sino su incumplimiento sistemático; una ley que las vuelva exigibles para todos ayudaría a poner orden donde hoy reina la improvisación.

Con todo, el proyecto es perfectible, y se le han señalado reparos atendibles. Se ha observado, con razón, que al limitarse a “invitar” a los municipios a adherir corre el riesgo de volverse optativo —el que no adhiere seguiría cobrando igual— e incluso de debilitar la exigencia, hoy más estricta, que ya impone la ley de coparticipación: atar la tasa al costo del servicio efectivamente prestado. Para servir de algo, la ley debería fijar el monto atado a ese costo, y no a una “proporcionalidad razonable” de contornos difusos. Son objeciones de técnica legislativa que conviene corregir, pero que no empañan lo esencial: que el objetivo —que una tasa sea de verdad una tasa— es incuestionable.

Que quede claro: los municipios necesitan recursos, y una tasa genuina —con servicio real, costo razonable, ordenanza que la cree y monto no confiscatorio— es perfectamente legítima e incluso necesaria. El problema no es cobrar; es llamar “tasa” a lo que es un impuesto para esquivar los límites, con un costo que pagamos todos en menos inversión, menos competitividad y precios más altos. Poner las cosas en su lugar no es estar en contra de los municipios: es estar a favor del contribuyente, del crecimiento y de la Constitución. Cuando un juez tiene que ordenarle a un municipio que devuelva la plata —y el municipio sigue cobrando igual— la señal de alarma no podría ser más clara.