Cecilia Veleda: “Los resultados educativos son un reflejo del gobierno del sistema”

¿Cómo se toman las decisiones en los ministerios de Educación de las provincias? ¿Con qué criterio los gobernadores eligen a sus ministros? ¿Cuánto hay de planificación y cuánto de apagar incendios? Estas son algunas de las preguntas que se hizo Cecilia Veleda en su reciente libro La cocina de la política educativa (Siglo XXI).

Veleda es doctora en Sociología de la Educación; su tesis fue dirigida por François Dubet y Emilio Tenti Fanfani. Durante años investigó el sistema educativo argentino desde CIPPEC, pero también lo conoce desde adentro: fue directora del Instituto Nacional de Formación Docente (INFoD) entre 2015 y 2019, y luego asesora de Martín Lousteau en temas educativos.

En su libro Veleda analiza los problemas en el gobierno de la educación argentina a partir de entrevistas a 50 funcionarios de las 24 provincias. Sobre estos puntos críticos –y sobre algunas propuestas de mejora– conversó con Infobae. Uno de sus principales hallazgos se explicita en las conclusiones: “Los crudos diagnósticos sobre la educación nacional son un reflejo de las prácticas de gobierno del sistema”.

–¿En qué sentido los resultados educativos reflejan la forma en que se gobierna el sistema?

–Cuando hablamos de educación, en general se mira mucho a la Nación y poco a las provincias. La frase intenta decir que, aunque se invirtiera el 10% del PBI en educación, si los gobiernos toman los cargos sin un plan claro, sin prioridades, sin diagnósticos precisos, sin equipos de gobierno que dominen los temas, sin una previsión de cómo van a ser las relaciones con los actores involucrados (los sindicatos, la Iglesia, las familias), sin una estrategia de comunicación y de monitoreo interno... sin todo eso, el fracaso está asegurado.

Aclaro, igual, que la frase omite un factor que también explica los resultados: la situación macroeconómica y los niveles de pobreza, además del impacto de la pandemia.

El libro pretende describir cómo se hace política educativa, a partir de entrevistas a funcionarios de las 24 provincias que seleccioné con un criterio preciso: que hubiesen estado al menos 10 años en los ministerios de Educación y hubiesen ocupado cargos directivos, es decir que hubieran estado cerca de la mesa de decisiones.

No esperaba el nivel de coincidencia de las 50 entrevistas. Salvo alguna provincia, o algunos períodos dentro de algunas provincias, el panorama sombrío que trazaron fue muy homogéneo. A la vez, me gustaría destacar que hay mucha gente que trabaja con mucho compromiso: les duele la situación del sistema educativo y dan todo de sí para que las cosas resulten mejor.

–Hablás de que en los ministerios falta planificación y que los ministros asumen sin diagnósticos iniciales: ¿es porque esa información no existe? ¿o falta un uso inteligente?

–La información que existe no se usa. Sobre todo, falta la mirada estratégica de los líderes políticos, porque –como se está viendo en este momento– la construcción política ocupa todo el esfuerzo hasta que se llega al poder. Y después es “bueno, llegamos, ¿y ahora qué hacemos?”.

En campaña las propuestas suelen ser eslóganes; es muy infrecuente que existan planes escritos. Aunque para mí las PASO son deseables, quizás haya que pensar si no atentan indirectamente contra la construcción de programas de coalición. Para las distintas fracciones de cada coalición, ya sea el peronismo o Juntos por el Cambio, es muy difícil que se financien equipos técnicos que estén dedicados a la planificación.

Gobernar el sistema educativo es muy complejo. Internacionalmente, los procesos de mejora sostenida de los niveles de aprendizaje son más la excepción que la regla. Es difícil objetivamente lograr mejoras a escala; no hay 100 Ceará (el estado brasileño que mejoró sus resultados a lo largo de 25 años de una política sostenida de alfabetización). Es todavía más difícil si llegás sin saber hacia dónde ir, y entonces le pedís al director de primaria que te eleve su plan, al director de secundaria, al de formación docente, al de técnica… cada uno sin saber lo que hace el resto. Ahí empiezan los problemas.

El libro también es una defensa de la profesionalización del gobierno de la educación. Yo creo –y es la opinión de la mayoría de los entrevistados– que es mejor que el ministro sepa de educación, pero eso puede ser discutible. Ahora, en el gabinete esto es fundamental. Es muy difícil pensar las políticas para el nivel inicial si esa área no la dirige alguien que conozca del tema.

–El libro evidencia las “bajas capacidades estatales” en educación. ¿Un Estado más inteligente evitaría que surgieran planteos radicales como los que escuchamos en esta campaña?

–Esto es cierto no solo para las provincias. El ministerio nacional tiene un diferencial cada vez menor, porque padece las mismas debilidades que se encuentran en las provincias respecto por ejemplo de las modalidades contractuales o de selección del personal técnico. Necesitaríamos personal mejor seleccionado, mejor pago, con cierta estabilidad sujeta a evaluación.

Es muy importante mejorar las capacidades estatales. Para eso no hace falta una reforma absoluta del Estado, sino pensar dentro de un ministerio qué roles son realmente estratégicos, para los cuales habría que tener personal independiente y formado. En ese sentido, el libro se alinea con estudios como los de Aldo Isuani y varios otros que vienen planteando la necesidad de mejorar las capacidades estatales en todos los niveles: nacional, provincial y municipal.

–¿Un Estado más inteligente sería más barato, porque se gastaría mejor?

–Exacto, permitiría invertir mejor. Hoy hay una dispersión de programas: la política viró hacia la lógica de programas, que son políticas con una mirada muy acotada sobre ciertos problemas o temas del sistema educativo. Entonces todo tiene la misma jerarquía, se invierte en paralelo, hay programas nacionales y provinciales, hay responsables específicos de cada tema. La mirada sobre la escuela se parceliza, y las escuelas terminan viviendo la llegada del Estado a través de esos programas como un problema más que como una solución, porque tienen recursos que rendir y deben aprenderse la secuencia didáctica de Escuelas Verdes, la de Matemática… como si todo estuviese al mismo nivel.

–En el libro los entrevistados aluden a esa falta de prioridades, que hace que las orquestas juveniles queden al mismo nivel que Lengua y Matemática. ¿Cómo se ordena esto?

–Hay que tener una mirada muy clara sobre el diagnóstico de partida y, desde mi punto de vista, mucha humildad. Este momento del sistema educativo, con los datos que tenemos, exige mucha humildad por parte del gobierno de la educación, prioridades muy claras y sostenidas a través del tiempo. Es necesario también entender que hay cosas que no se van a poder abordar, porque un período de cuatro años con elecciones en el medio es demasiado exigente. Hay que tener 4 o 5 objetivos con un foco muy definido.

Es necesario tener prioridades muy claras y plantear políticas, no programas. Trabajar sobre la mejora de Matemática no puede ser un programa que hoy empieza, tiene contrataciones efímeras, después llega el próximo gobierno y lo desarma. Debería pasarse a un esquema de pocas políticas, muy centradas en los aprendizajes fundantes que son Lengua y Matemática. Hoy tenemos déficits muy importantes en las capacidades esenciales de los estudiantes. Sin comprender textos, sin poder expresarse oralmente, sin saber escribir, cualquier otra cosa –el pensamiento crítico, navegar en internet o votar– resulta sumamente difícil.

–¿Hasta qué punto los liderazgos personalistas dificultan la construcción a largo plazo?

–Es algo que mencionan mucho los entrevistados: prácticas de liderazgo nocivas, que generan mucho malestar en los equipos. Todos los entrevistados podían relatar alguna “época dorada” del ministerio en la que había existido un proyecto, una misión, objetivos claros que encuadraban y le daban una lógica al trabajo.

Es poco conocido el nivel de internismo. Las internas que quedaron a cielo abierto en el oficialismo nacional durante este gobierno no son una excepción: son la regla. Hay peleas intestinas muy fuertes en los ministerios. Un trabajo de Carlos Acuña y Mariana Chudnovsky plantea que si esto no está resuelto en el núcleo duro del gabinete de un ministerio, es muy difícil que las cosas salgan bien. Porque la comunicación a las escuelas llega fragmentada, porque hay una pelea constante por la atención del ministro y por el presupuesto.

Hoy no solamente no existe en general una buena articulación con ministerios que exigirían articulación obligada con Educación (como Cultura, Deportes, Salud o Desarrollo Social), sino que además tampoco hay una buena articulación interna dentro del propio ministerio. No hay buenas prácticas de liderazgo en el día a día, no hay buenas reuniones de gabinete donde se hable de los problemas y se los solucione colectivamente. Lo que prima es la mesa chica, en la que el ministro por desconfianza se rodea de dos o tres personas, donde se toman todas las decisiones. Eso genera errores, dilaciones, cuellos de botella y mucha más complejidad en el resto del equipo que está fuera de esa mesa privilegiada.

–¿Por qué no se monitorea ni se evalúa el impacto de las políticas? ¿Es lógico medir el éxito de una política a partir de cuántos programas se lanzaron o de cuánto se invirtió?

–Cuando salen las noticias sobre los malos resultados educativos, muchas provincias se enojan y dicen “nosotros estamos haciendo esto y lo otro”. El problema es si todo eso mueve la aguja en algún sentido. Antes de una evaluación de impacto, por lo pronto, está el monitoreo interno. Cuando se implementa una política de formación, lo que se suele recabar es cuántos docentes formaste. Tenemos que empezar a ser más sofisticados, y para esto es necesaria más capacidad técnica, más investigación, más monitoreo interno en función de resultados que yo espero lograr. Para eso debo tener metas de logro pero también de proceso. Si no, estamos en la política del “regar y rezar”, como dice Axel Rivas, que impera en todo el país.

–¿Cómo se legitimaría la evaluación docente si ni siquiera se evalúa el impacto de las políticas?

–Siempre se dice que se espera que las escuelas planifiquen, trabajen en equipo, usen los indicadores, evalúen... cuando nada de esto se da en los ministerios. Me parece que hablar de la evaluación de los docentes es un atajo, cuando hay un montón de cosas que no se hicieron antes desde los propios ministerios. Es fácil depositar todo en los hombros de los docentes, a quienes en todo caso el propio Estado no les dio la formación que debían recibir, o no los apoyó ni generó las condiciones necesarias para que puedan hacer mejor su trabajo.

–Varias provincias tienen políticas interesantes. ¿Por qué no hay más colaboración e intercambio horizontal entre ministerios provinciales?

–Ahí hay una oportunidad; depende de la voluntad política. La Nación tiene un trabajo radial con cada una de las 24 provincias. Y si bien existen el Consejo Federal y las mesas federales, falta cooperación entre las provincias. Yo creo que el ministerio nacional, como coordinador, tiene un rol para potenciar en ese sentido, pero también por iniciativa propia las provincias podrían trabajar mucho más codo a codo con sus contrapartes.

Efectivamente hay políticas interesantes en Río Negro, Mendoza, Córdoba; hay políticas para rescatar y mirar con más detalle en las distintas provincias. Pero el día a día en el ministerio se va detrás de los emergentes, no hay tiempo para levantar la cabeza y mirar un poco más allá, entonces es difícil que se logre ese trabajo bilateral, más allá de alguna negociación específica ante alguna propuesta de resolución del Consejo Federal. A veces se establecen vínculos por afinidad personal entre los ministros, pero no necesariamente son relaciones de cooperación técnica y de trabajo sobre las políticas.

–¿Qué otras estrategias permitirían empezar a revertir estas dinámicas de gobierno?

–Partir de un buen plan es esencial, tener andariveles que permitan no perderse en el camino. Todo empieza mal cuando lo que hay es un plan “inductivo”, donde cada uno propone lo que le parece y no hay una visión compartida de hacia dónde ir, no hay prioridades presupuestarias.

Creo que los procesos de trabajo de los ministerios requieren una revisión, hay que evitar que todos estén detrás del emergente. En su momento había provincias que diseñaron un “equipo bombero”, destinado a atajar los penales, que derivaba a las áreas pertinentes. Si todo el mundo está detrás del emergente, es imposible construir. También hay que pensar reuniones más productivas, donde se pueda hablar de los problemas y no sean para lucirse ante el ministro y decirle “acá está todo bien”.

Otra pista apunta a potenciar el nivel intermedio. Michael Fullan habla de la intervención en tres niveles: la escuela, el distrito y el Estado. El nivel intermedio son todos esos actores que trabajan entre el ministerio y las escuelas, en particular los supervisores, que están muy desdibujados en el país. En general tienen cantidad excesiva de escuelas a cargo, escasa formación específica para poder acompañarlas, y se los abruma de tareas administrativas y de conflictos. Para mí es clave fortalecer a los supervisores y los equipos técnicos que trabajan entre el ministerio y las escuelas.

Hay muchas cosas que se pueden hacer y que dependen de la voluntad política. Hoy lo que sucede es que la lógica política se lleva puesto todo: es el imperio de las alianzas, de las raigambres de cada una de las personas que constituyen el ministerio. Si bien es difícil, apostar por la educación es indispensable si queremos un mejor país o una mejor provincia. Si las cosas se hacen bien, la educación también puede dar votos: y no solo por anuncios, sino por logros.