40 años de democracia: las 10 leyes que transformaron la educación argentina

¿De qué manera las leyes aprobadas por (mayor o menor) consenso le dieron forma al sistema educativo argentino en estos 40 años democracia? ¿Son necesarias nuevas normas para mejorar la educación? Desde 1983 se sancionaron 321 leyes educativas en el país, según relevamiento del Observatorio Hacer Educación. Algunas de ellas produjeron cambios estructurales; otras se refirieron a cuestiones más puntuales, como la creación de una universidad o la reconfiguración del Ministerio de Educación nacional.

Infobae consultó a 9 exministros de Educación para reconstruir cuáles fueron las leyes que definieron el rumbo del sistema educativo argentino en estos 40 años. La mitad de las leyes mencionadas por los exministros consultados –más allá de sus filiaciones partidarias– corresponden al período 2003-2006, durante el gobierno de Néstor Kirchner. Muchas de las respuestas coincidieron en un punto: las leyes vigentes son buenas, el gran desafío es terminar de cumplirlas.

“Las leyes que se sancionaron en general han tenido el objetivo de garantizar un piso de calidad y de equidad en los servicios educativos en todo el país y en todos sus niveles. La deuda que tiene la política con la democracia es que no las aplica, sin ningún costo ni explicación pública para los funcionarios a cargo en las diferentes gestiones, tanto nacionales como provinciales. Un ‘como si’ que nos ha dejado con escuelas y estudiantes en estado crítico”, sostiene Susana Decibe, ministra de Educación de la Nación entre marzo de 1996 y mayo de 1999. Juan Llach, responsable de la cartera educativa entre diciembre de 1999 y septiembre de 2000, coincide: “El gran problema, típico de nuestro país, es que se cumple –con suerte– un 5% de lo que esas leyes mandan”.

Por su parte, Nicolás Trotta, ministro entre diciembre de 2019 y septiembre de 2021, plantea: “Creo que debemos aprender que las leyes son horizontes rectores que nos marcan metas, como ocurrió con la Ley 1420 (de 1884). En un país analfabeto, cuyo territorio todavía no se había determinado con claridad, había que generar un sistema educativo que permitió –100 años después– que lleváramos el analfabetismo a menos de un dígito”.

¿Cuáles son las leyes que definieron el horizonte del sistema educativo, para la sociedad argentina y para su dirigencia? A continuación, las 10 normas que marcaron hitos en estos 40 años de democracia.

En primer lugar, no podía faltar la “ley suprema”, cuyo artículo 14 establece el derecho a enseñar y aprender. La reforma de 1994 incluyó, entre otras cuestiones, el inciso 19 del artículo 75, que reconoce la “responsabilidad indelegable” del Estado por la educación, así como la participación de la familia y la sociedad. También establece que el Congreso deberá sancionar leyes que “garanticen los principios de gratuidad y equidad de la educación pública estatal” y “la autonomía y autarquía de las universidades nacionales”.

Jaime Perczyk, ministro de Educación de la Nación, plantea: “La primera norma que mencionaría es la Constitución del 94, que dispone la gratuidad de la educación pública y la autarquía y la autonomía universitaria en el inciso 19″. Otro inciso de ese mismo artículo garantiza el derecho a una educación bilingüe e intercultural, al reconocer la preexistencia étnica y cultural de los pueblos originarios. El artículo 42 alude a la “educación para el consumo”, entendida de manera similar a lo que hoy se denomina “educación financiera”. Mientras que el artículo 41 menciona la educación ambiental, que fue objeto de una ley específica recién en 2021 (la Ley 27.621 de Educación Ambiental Integral).

Sancionada en diciembre de 2006, la Ley N° 26.206 le dio al sistema educativo su forma actual. Restableció la estructura de primaria y secundaria y definió, entre otras cuestiones, la obligatoriedad de la escuela secundaria, ampliando a 13 años la escolaridad obligatoria (hasta ese momento eran 10). La ley define la educación y el conocimiento como “un bien público y un derecho personal y social, garantizado por el Estado”. También incorpora la meta de inversión del 6% del PBI, establecida previamente en la Ley de Financiamiento Educativo.

“A diferencia de otro tipo de leyes, las leyes educativas son planes y proyectos de gobierno. De hecho, la Ley 1420 se cumplió 100 años después de que se aprobara. Entonces la Ley de Educación Nacional, que plantea que todos terminen la secundaria, escuelas bilingües, obligatoriedad desde el nivel inicial, la enseñanza de las nuevas tecnologías de información y comunicación, jornada completa, no es algo que se pueda cumplir de un día para el otro. Por eso es necesario tener políticas de Estado”, afirma Daniel Filmus, ministro entre mayo de 2003 y diciembre de 2007, impulsor de la norma.

El artículo 85 de la Ley de Educación Nacional permitió que “se unificaran los contenidos, que estaban muy disgregados en todo el país”, agrega Filmus. Y señala que en esos años “se construyeron de forma participativa los Núcleos de Aprendizaje Prioritarios (NAP), porque cada provincia enseñaba de una forma muy heterogénea; no había una base común para todo el país”. Filmus destaca el proceso participativo detrás de la sanción de esta ley: “Participaron tres millones de personas, quizás el proceso de participación política más importante de la Argentina”.

Sin embargo, el exministro Esteban Bullrich, que en esos años era diputado nacional miembro de la Comisión de Educación, disiente: sostiene que esta ley “pasó como un paquete cerrado por el Congreso y con errores, por ejemplo en las cuestiones relacionadas con el impacto de la tecnología y la educación a distancia”. Bullrich sí destaca, en cambio, el proceso de discusión de la Ley de Financiamiento, “ampliamente debatida, con apertura a las contribuciones y aportes de todos los sectores”.

La Ley 26.075, luego recogida en la Ley de Educación Nacional, estableció que el presupuesto consolidado del Gobierno nacional, las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires destinado a la educación debía incrementarse hasta alcanzar el 6% del PBI en el año 2010. En 2005, cuando se aprobó la norma, la inversión en educación era del 3,9% del PBI. Desde entonces, la meta del 6% solo se alcanzó una vez, en el año 2015. En los años posteriores la inversión se redujo: según un informe del Observatorio de Argentinos por la Educación, el incumplimiento sistemático de esta ley implicó que 15 años se acumulara una deuda de $3,4 billones con la educación.

Alberto Sileoni, ministro de Educación entre 2009 y 2015, afirma: “Tengo el enorme orgullo de pertenecer a una gestión –liderada por Néstor Kirchner y Cristina Fernández de Kirchner– que ha puesto en el centro a la educación. Esto puede parecer una fórmula repetida, pero yo considero que el único modo de advertir cuánto le interesa a la política una cosa –en este caso la educación– es verificar cuánto invierte en aquello que dice que le interesa”.

“En el campo de las políticas públicas se garantizan resultados y transformaciones con consenso, con decisión, pero primero con inversión. En ese marco la Ley de Financiamiento Educativo es central, porque la inversión prioritaria en educación es condición indispensable –aunque no suficiente– para una mejora constante de la educación”, coincide Nicolás Trotta. Tanto él como su sucesor, Jaime Perczyk, han planteado la necesidad de una nueva ley de financiamiento.

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La Ley 24.521, aprobada durante el gobierno de Carlos Menem, reformó el sistema de educación superior, incluyendo a las universidades públicas y privadas. Creó la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria (CONEAU), organismo encargado de evaluar y acreditar las instituciones y carreras. Fue modificada por la Ley Nº 27.204 de 2015, que estableció que las carreras de grado en las instituciones de educación superior estatales deben ser gratuitas, prohibió el arancelamiento y definió el ingreso “libre e irrestricto” a la educación superior.

Sobre la Ley de Educación Superior, Alejandro Finocchiaro, ministro de Educación entre julio de 2017 y diciembre de 2019, señala que fue “ordenadora del sistema” y “reafirmó la educación y el conocimiento como un bien público y un derecho humano, garantizando la igualdad de oportunidades y condiciones en el acceso, permanencia, graduación y egreso”. Para Finocchario, es “una gran ley, la primera que en la Argentina incorpora en su plexo normativo la autonomía universitaria con una definición amplia”.

La Ley de Educación Superior fue aprobada durante la gestión de Jorge Alberto Rodríguez. Su sucesora, Susana Decibe, destaca como uno de los hitos de su gestión la creación y puesta en funcionamiento de la CONEAU “como organismo evaluador y garante de la calidad de las instituciones y de las ofertas de carreras y posgrados de todas las universidades, estatales y privadas”.

La Ley 24.195, aprobada durante el primer gobierno de Carlos Menem, fue tal vez la ley educativa más cuestionada: hubo jurisdicciones que no adhirieron a ella, y una parte de sus reformas fue revertida por la Ley de Educación Nacional de 2006. Su impronta principal apuntó a la descentralización del sistema educativo. Como antecedente relevante, la Ley 24.049 de 1991 había transferido las escuelas secundarias de la órbita nacional a las provincias, completando el proceso de transferencia de servicios iniciado por la última dictadura militar.

La Ley Federal de Educación reestructuró la escuela secundaria con la creación del polimodal, a la vez que amplió la escolaridad obligatoria (de 7 a 10 años, al incorporar la sala de 5 y una escuela “primaria” –la Educación General Básica– de 9 años). La Ley Federal también impulsó un proceso de renovación curricular, con la elaboración de los Contenidos Básicos Comunes (CBC) y la descentralización de los diseños curriculares.

Como consecuencia de su sanción, “se definieron los contenidos básicos a enseñar en todos los ciclos y niveles del sistema para todo el país: eso no existía”, señala Susana Decibe. Y agrega que también “se actualizó toda la línea editorial de textos escolares, que tenía un atraso de no menos de 50 años”.

Otra novedad importante fue la creación del Sistema de Información y Evaluación, junto con el comienzo de las evaluaciones estandarizadas nacionales: el primer Operativo Nacional de Evaluación (denominado “Aprender” desde 2016) se tomó en 1993. Pocos años después, en 1997, Argentina participaría del Primer Estudio Regional Comparativo y Explicativo (PERCE) de Unesco y, en el año 2000, de las primeras pruebas PISA.

La Ley 23.114, que convocó al Congreso Pedagógico Nacional, es probablemente la norma educativa más importante del gobierno de Raúl Alfonsín (1983-1989). El objetivo del Congreso era “crear un estado de opinión en torno de la importancia y trascendencia de la educación en la vida de la República; recoger y valorar las opiniones de las personas y sectores interesados en el ordenamiento educativo y su desenvolvimiento; y plantear, estudiar y dilucidar los diversos problemas, dificultades, limitaciones y defectos que enfrenta la educación”. El Congreso concluyó en 1988 con una Asamblea Pedagógica Nacional en Embalse del Río Tercero (Córdoba).

Hugo Juri, ministro de Educación entre septiembre de 2000 y marzo de 2001, destaca “por su espíritu, no necesariamente por sus resultados”, la experiencia del Congreso Pedagógico, “realizado multitudinariamente en todo el territorio nacional”. Por su parte, Alejandro Finocchiaro reconoce: “De la etapa de Alfonsín recibimos la reorganización del sistema educativo después de la última dictadura”. Como parte de esa reconstrucción, en mayo de 1985 el ministro de Educación Carlos Alconada Aramburú (fallecido en 2003) lanzó el Plan Nacional de Alfabetización: hoy, casi 40 años después, la necesidad de un plan de alfabetización volvió al centro de la agenda educativa.

Sancionada pocos meses después de la asunción de Néstor Kirchner, la Ley 25.864 estableció un calendario escolar mínimo de 180 días de clase en todo el territorio nacional. Además, en un contexto atravesado por los ecos de la crisis de 2001-2002, facultó al Estado nacional a intervenir y financiar a los estados provinciales si estos no podían pagar los salarios. Distintos informes han mostrado que, aunque rige hace 20 años, esta ley no pudo cumplirse en buena parte de las jurisdicciones: el calendario escolar de 180 días efectivos de clase sigue siendo una cuenta pendiente para muchos estudiantes.

Sobre las urgencias del año 2003, Filmus recuerda: “Las provincias no pagaban los salarios, o lo hacían con cuasimonedas, y en primer lugar hubo que poner en condiciones los salarios de los docentes de todo el país, después de más de 10 años de congelamiento salarial. Hubo que recuperar y poner en marcha un sistema educativo que estaba prácticamente paralizado, con provincias que tenían 70 u 80 días de clase”. Las cifras no están lejos de lo vivido más recientemente en provincias como Santa Cruz, Chubut o Neuquén, que enfrentaron conflictos prolongados con los gremios docentes.

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La Ley 26.058, aprobada en septiembre de 2005, regula la educación técnico-profesional e implicó un fortalecimiento de las escuelas técnicas, tras el impacto que había implicado en algunas provincias la Ley de Federal de Educación. En 1995 se había creado el Instituto Nacional de Educación Tecnológica (INET), continuador del Consejo Nacional de Educación Técnica (CONET), responsable coordinar las políticas públicas vinculadas con la Educación Técnico Profesional (ETP) en los niveles secundario y superior.

Finocchiaro destaca que esta ley representó un aporte “en cuanto a la inserción de los estudiantes en los espacios productivos”, al articular “el derecho a aprender con el desarrollo económico y social general”.

En septiembre de 2006, la Ley 26.150 creó el Programa Nacional de Educación Sexual Integral (ESI), que estableció que niños y niñas tienen derecho a recibir educación sexual integral en las escuelas estatales y privadas de todos los niveles (inicial, primario y secundario). A pesar de los cuestionamientos desde algunos sectores y de las dificultades en su implementación en todo el país, es una norma que sigue gozando de consenso.

Según un relevamiento de Unesco a 155 países, el 85% afirma tener políticas relacionadas con la educación sexual. Otro estudio de FLACSO y el Fondo de Población de las Naciones Unidas (UNFPA) enfocado en 19 países de América Latina encontró que todos tienen un marco normativo para la ESI, pero Argentina es el único país de la región que tiene una ley específica sobre la temática.

En los últimos años se destaca la aprobación de la Ley Nº 27.045, en diciembre de 2014, que estableció la obligatoriedad del nivel inicial desde sala de 4 (la sala de 5 era obligatoria desde 1993).

El ministro Perczyk evalúa: “Es una ley que amplía derechos para el lado justo: para los chicos más chiquitos, para los más pobres. En aquel momento teníamos menos del 70% de escolarización en sala de 4, hoy estamos cerca del 90%”. Sileoni agrega: “Uno de los logros de nuestro gobierno fue haber ampliado la escolaridad obligatoria: terminamos con 14 años, es decir, un 40% más que en 2003″.

La norma de 2014 establece también que las provincias deben garantizar la universalización de la sala de 3, es decir, que haya acceso para toda la población que lo demande. Sin embargo, a 10 años de su aprobación, solo 4 de cada 10 chicos de 3 años asisten al jardín.

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