Fondos fiduciarios: qué dice el informe de la SIGEN sobre las irregularidades que ignoró el gobierno de Alberto Fernández

Los fondos fiduciarios bajo la órbita del Estado nacional manejaron recursos públicos en 2023 por $1,5 billones de pesos en una suerte de “presupuesto paralelo”, no sometido a los mismos controles y reglas que el resto de las partidas presupuestarias de la Administración Pública. Esa cifra fue creciendo desde el 2020 durante la gestión de Alberto Fernández y totalizaron en cuatro años $2,9 billones en ingresos (sin considerar actualización por inflación). Sobre su administración, la Sindicatura General de la Nación (SIGEN) emitió una serie de alertas en un informe que llegó a Jefatura de Gabinete en septiembre pasado, que hasta ahora no habían trascendido.

El escrito detecta falta de transparencia y de documentación de respaldo en el otorgamiento de subsidios y financiamientos; ausencia de información “íntegra, confiable y actualizada” sobre su administración para una “fiscalización en tiempo y forma” de los estados contables. Además, advierte sobre la deficiente información respecto del alcance e impacto de las políticas públicas desarrolladas con los recursos de los fondos fiduciarios; la ausencia de mecanismos que contribuyan a “la legalidad, transparencia y economía en los procesos de compras y contrataciones”, y fallas en los procesos de fiscalización para mejorar el recupero financiero de los recursos asignados.

Esta son algunas de las conclusiones del informe de la SIGEN elaborado en agosto del año pasado, a partir de un relevamiento de las auditorías llevadas adelante, entre 2020 y 2023, por las distintas Unidades de Auditorías Internas (UAI) de ministerios y entidades de la Administración Pública Nacional (APN), así como de las sindicaturas jurisdiccionales de la SIGEN (el organismo tienen auditores propios en cada dependencia), respecto de 23 de los 29 Fondos Fiduciarios contemplados en el Presupuesto. En ese momento, la SIGEN estaba a cargo de Carlos Antonio Montero, ex compañero de Facultad de Fernández y un hombre de su círculo íntimo.

El informe fue enviado a la Jefatura de Gabinete el 22 de septiembre de 2023, a cargo de Agustín Rossi en esa fecha, con copia al entonces ministro de Economía Sergio Massa y a la titular del Banco Nación, Silvina Batakis, y del Banco de Inversión y Comercio Exterior (BICE) Fideicomisos, Jorge Tanús. Como la mayoría de sus auditorías internas no se publican en el sitio web de la SIGEN, Infobae accedió a este relevamiento luego de un pedido de Acceso a la Información realizado a este organismo de control interno de la gestión del Poder Ejecutivo.

Este medio consultó al entorno de Rossi sobre si tomaron alguna medida desde la Jefatura de Gabinete en ese momento. Señalaron que desde la JGM se envió copia al Presidente y a los organismos auditados, tanto ministerios como fiduciarios (Banco Nación y BICE), para que actuaran en consecuencia. Pero aclararon que los fondos fiduciarios en la anterior gestión no estaban bajo la órbita de Jefatura de Gabinete - como dispuso Milei cuando llegó a la Casa Rosada - , a excepción de uno: el Fondo Fiduciario de Servicio Universal - Argentina Digital (FFSU) para financiar conexiones a internet, cuyo fiduciante era el ENACOM. Destacaron que en el Presupuesto 2023, el FFSU representó el 1,27% de los recursos totales de los fondos, y que tuvo en la auditoría “observaciones menores”.

A lo largo de 43 páginas, detalla una serie de “debilidades comunes” en el manejo de estos fondos y realiza una serie de recomendaciones para “garantizar la asignación eficaz y eficiente de los recursos públicos, mediante la implantación de Sistemas de Control Interno” que contribuyan a su transparencia, control y mejor administración, por parte de los organismos de quien dependían y de los fiduciarios, en su mayoría, el Banco Nación, el BICE y el Banco Hipotecario.

El informe - que estuvo siendo analizado por el actual jefe de Gabinete, Nicolás Posse - fue uno de los motivos por el que el gobierno de Javier Milei quería reservarse la potestad de eliminar, unificar o modificar esos 29 fondos fiduciarios, según estaba contemplado en el inciso ”h” del artículo 4 de la fallida Ley Ómnibus “para lograr una mayor racionalidad, eficiencia, eficacia, transparencia y control del uso de recursos públicos”. Pero ese punto fue también objetado por sectores de los bloques dialoguistas, lo que colaboró a que se cayera el tratamiento en particular, ya que el oficialismo no reunía los votos para su aprobación.

Es por este motivo, que el Ejecutivo anunció que avanzaría en la eliminación de los que fueron creados por decreto. Como reveló Infobae, en realidad, estos son solo seis. Este lunes se conoció que todos pasaron bajo la órbita del ministro de Economía, Luis Caputo.

Según se explica en el marco normativo del informe, los fondos fiduciarios o fideicomisos públicos son “una herramienta financiera” a partir de la cual el Estado, por intermedio de alguna de sus dependencias, en carácter de fiduciante, ”transmite la propiedad de bienes de dominio público o privado del Estado, o afecta fondos públicos, a un fiduciario para realizar un fin de interés público”. La figura se supone que contribuye “a la consecución de fines de interés público, otorgando mayor estabilidad al financiamiento de los objetivos específicos, al aislar sus recursos del resto del Presupuesto Nacional, brindando mayor agilidad y celeridad en el manejo de fondos”. Su funcionamiento “separa la decisión de definir el objeto y finalidad de un fideicomiso, que recae bajo la competencia del fiduciante (organismo o entidad nacional de la que depende), respecto de las tareas de administración y concreción de los objetivos, que son responsabilidades atribuidas a los fiduciarios (en general, bancos estatales)”.

En la práctica, se trata de un instrumento opaco, que está por fuera de las reglas que rigen para el Presupuesto nacional, y que por lo tanto no tiene ni la transparencia, ni el nivel de detalle en su rendición que tienen otras partidas presupuestarias. Así, es difícil conocer los criterios de asignación y selección de terceros beneficiados con transferencias y asignaciones de los distintos Fondos: empresas del sector privados, gobiernos provinciales y municipales.

En el informe, la SIGEN advierte que la asignación presupuestaria desde el 2020, creció año a año, respecto de los ingresos y gastos que el Estado Nacional gestiona a través de fondos fiduciarios. De la sumatoria de los cuatro años de los datos incluidos en el informe surge que, entre 2020 y 2023 inclusive, los 29 fondos fiduciarios tuvieron ingresos previstos por $2,9 billones y gastos por $2,2 billones, cifra que no contempla el ajuste por la inflación de cada año.

Solo en 2023, los ingresos previstos fueron de $1.457.523 millones ($1,4 billones) y los gastos de $1.066.166 millones ($1 billón). No hay datos sobre qué pasó con el excedente de esos fondos.

El 74% de asignación de los ingresos - alrededor de $1 billón- se distribuyó en cinco fondos: el Fondo Fiduciario del Sistema de Infraestructura de Transporte, con ingresos por $441.241 millones (30,27%); el Fondo Fiduciario Programa Crédito Argentino del Bicentenario para la Vivienda Única Familiar (PROCREAR), con $201.058 millones (13,79%); el Fondo Fiduciario para la Vivienda Social, con $175.404 millones (12,03%); el Fondo Nacional de Desarrollo Productivo, con $136.933 millones (9,39%), y el Fondo Fiduciario de Garantías Argentino, con $128.072 millones (8,79%). Por su volumen de fondos, la SIGEN recomienda enfocar las auditorías puntualmente en dos, que concentran el 50% de las previsiones anuales: el de Infraestructura de Transporte (FFSIT) y el PROCREAR.

De los 29 fondos incluidos en el Presupuesto 2023, los 23 auditados concentran casi el 87% de los ingresos ($1,2 billones) y el 85% de los gastos ($905.000 millones). El trabajo de la SIGEN enumera seis “debilidades” de carácter general que se reiteran en las diferentes auditorías llevadas a cabo en organismos y entidades de la Administración Pública Nacional que tienen la gestión y administración de estos fondos fiduciarios.

Al respecto, el trabajo del organismo de control precisa que “los manuales como parte del Sistema de Control Interno permiten monitorear los circuitos operativos implementados, evitando que las tareas delegadas queden supeditadas a improvisaciones de los funcionarios actuantes, contribuyendo así a transparencia y optimización de los tiempos y recursos”.

La SIGEN destaca “la ausencia de exámenes económicos/financieros, la falta de evaluación de los flujos de fondos y proyecciones financieras de las propuestas de inversión, y, cuando correspondiere, el análisis pormenorizado de las garantías presentadas. Tal circunstancia limita la posibilidad de constatar la capacidad de repago de los beneficiarios, generando un riesgo potencial, en caso de incumplimiento, que compromete las acciones de recupero y atenta contra la integridad financiera de los fondos fiduciarios”.

La revisión de las auditorías reveló que existen “limitaciones para individualizar los movimientos de ingresos y/o recepción de fondos, transferencias, subsidios, incentivos, gastos y/o inversiones vinculadas a la gestión de fondos fiduciarios, así como la falta de claridad respecto de las comisiones por administración que, en concepto de honorarios, perciben los organismos fiduciarios”.

En ese sentido, advierte sobre “la importancia de poder identificar los movimientos de origen y aplicación de fondos que se administran, al tiempo que se garantiza la trazabilidad de las operaciones, permitiendo el seguimiento y ajuste en los alcances de las políticas públicas implementadas”.

El trabajo identificó “falencias respecto de los procesos de análisis y evaluación del alcance e impacto de las políticas públicas implementadas a través de fondos fiduciarios, verificando la inexistencia de indicadores o parámetros que permitan evaluar la eficiencia de la gestión y sirvan como herramienta para la toma de decisiones estratégicas”.

Y recuerda que “resulta importante la identificación y formalización de indicadores de gestión y seguimiento que brinden información estadística, cuantitativa y/o cualitativa, de manera de contribuir a la realización de estudios de impacto y evaluaciones de desempeño respecto del cumplimiento de esos objetivos y metas de las políticas públicas”.

En el informe se advierte “ausencia de controles suficientes y/o mecanismos de fiscalización que garanticen el seguimiento y monitoreo de las distintas operaciones concertadas y de las garantías presentadas, así como de los montos de ingresos y/o fondos recuperados, situación que compromete las acciones de recupero y atenta contra la integridad financiera de los fondos fiduciarios.

Sobre la gestión de cobranzas, resalta que la cobranza está afectada también por “las inconsistencias y/o falta de integridad de la documentación de respaldo presentada por los beneficiarios para garantizar las operaciones concertadas, situación que afecta directamente, ante incumplimientos, al proceso de recupero de fondos”.

Al respecto, la SIGEN observa que “si bien los fondos fiduciarios representan una herramienta para lograr mayor agilidad y celeridad en el manejo de los recursos, es importante destacar la importancia de desarrollar los procesos de compras y contrataciones en un marco de legalidad y transparencia, promoviendo la concurrencia de proveedores y la competencia entre oferentes; la publicidad y difusión de las actuaciones; la razonabilidad de los proyectos y la eficiencia de las contrataciones; y la igualdad de tratamiento para los interesados y oferentes”.

Además, considera “sustancial” que los funcionarios “desarrollen su labor bajo un marco de transparencia, ética e integridad durante la sustanciación de los procesos de compras y contrataciones, siendo fundamental el actuar concomitante para la detección, supresión, investigación y sanción de prácticas antirreglamentarias a través de las cuales se pueda promover y/o detectar cualquier tipo de riesgo potencial de defraudación a las Instituciones, adhiriendo a los valores, principios y normas éticas para mantener y priorizar el interés público sobre los intereses privados”.

Hay seis fondos fiduciarios que nunca fueron fiscalizados durante los últimos años. Se trata del Fondo Fiduciario para la Protección Ambiental de los Bosques Nativos (que tenía una auditoria interna prevista en 2023 por la UAI del entonces Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible); el Fondo Fiduciario Subsidios a consumidores residenciales de Gas Licuado de Petróleo (con auditoría interna pendiente del Ministerio de Economía); el Fondo Fiduciario para la Generación Distribuida de Energías Renovables (FODIS); el Fondo para el Desarrollo de Energías Renovables (FODER); el Fondo Nacional de Emergencias (FONAE); y el Fondo para Subsidios de Consumos Residenciales de Gas (FFGAS). Respecto de este último, en julio pasado, la SIGEN le solicitó a la Gerencia de Auditoria General del Banco Nación incorporarlo a la muestra de auditoria del 2023.

En sus conclusiones, la SIGEN recomienda implementar acciones tendientes a “la actualización y/o formalización de manuales operativos y de funcionamiento de los Comités Ejecutivos, de Administración o Dirección y/o de las Unidades Ejecutoras”, y garantizar “la asignación eficaz y eficiente de los recursos públicos”, mediante la implantación de sistemas de control interno que “contribuyan a la transparencia e integridad de la documentación de respaldo que sustenta el otorgamiento de asistencias, subsidios y/o financiamientos”.

También, propone implementar “sistemas de registración integral que brinden información íntegra, confiable y actualizada” respecto de la operatoria administrativa de los fideicomisos, permitiendo “la fiscalización en tiempo y forma” de los estados contables, así como “formalizar indicadores de gestión y monitoreo que permitan el estudio y evaluación de los orígenes y aplicaciones de fondos, y brinden información respecto del alcance e impacto de las políticas públicas desarrolladas”.

Por último, sugiere implementar “mecanismos de fiscalización, que permitan el seguimiento de la gestión de cobranzas” para “reducir el riesgo potencial de incobrabilidad existente”; y desarrollar procedimientos y mecanismos de “fiscalización que coadyuven a la legalidad, transparencia y economía en los procesos de compras y contrataciones”.

Visualización: Andrés Snitcofsky