Qué pasó en las sesiones extraordinarias desde 2015 y cuántos proyectos logró aprobar el Gobierno de turno

El presidente Javier Milei inició su gobierno con el dictado del Decreto de Necesidad y Urgencia (DNU) para desregular la economía y, pocos días después, un llamado a sesiones extraordinarias en el Congreso para considerar un temario que incluyó 11 proyectos, uno de los cuales propone una ambiciosa reforma del Estado. La convocatoria fue hecha para que el Parlamento sesione desde el 26 de diciembre hasta el 31 de enero. Sin embargo, pese a la celeridad que busca imprimirle el Poder Ejecutivo, el tratamiento de las iniciativas hasta ahora ha tenido una respuesta dispar, con un mayor avance en el Senado, pero sin haber conseguido aún ninguna aprobación en el recinto. Los históricos tiempos legislativos preanuncian una mayor dilación que la urgencia libertaria.

La convocatoria a extraordinarias de Milei fue por solo 37 días, un plazo muy exiguo para los tradicionales tiempos legislativos. Máxime cuando el proyecto de reforma del Estado, conocido como “ley ómnibus”, tiene 664 artículos y 6 anexos, que abarcan profundos cambios en materia económica, impositiva, financiera, energética, sanitaria, administrativa, electoral, previsional, social, educativa, y de seguridad.

Si bien el plazo podría extenderse por decisión del Ejecutivo, el vocero presidencial, Manuel Adorni, aseguró el viernes pasado que “no lo están evaluando”.El Gobierno dejó trascender que espera que el proyecto de la “ley ómnibus” sea aprobado en Diputados el jueves 25 de enero, aunque por la complejidad y cantidad de materias que abarca, esa apuesta luce extremadamente optimista.

A esto se suma que el oficialismo es minoría en ambas cámaras y enfrenta un Congreso fragmentado que le requerirá forjar múltiples acuerdos para lograr el quórum y obtener los votos necesarios para respaldar la agenda de Milei. Este escenario presagia un intenso debate legislativo y abre dudas sobre la aprobación en el plazo fijado por el Ejecutivo. También le implicará una instancia política clave a Milei cuando todavía cuenta con un apoyo importante entre la gente, a un mes de su asunción.

El llamado a extraordinarias es usual entre los presidentes y le permite a los mandatarios imponer proyectos que no alcanzaron a ser tratados durante el año por el Congreso, y que considera relevantes para su gestión. Tanto Mauricio Macri como Alberto Fernández convocaron a sesiones en los cuatro años que duraron sus mandatos. “La convocatoria a extraordinarias es una señal del Ejecutivo para que el Congreso se aboque a la agenda de prioridades de la Presidencia. Funciona como un factor ordenador del temario a debatir, sin embargo no implica que el Congreso tenga el compromiso de aprobar dicha agenda. Si bien el Ejecutivo marca el ritmo de la agenda y condiciona qué temas pueden abordar, el Congreso tiene la última palabra sobre qué se convierte en ley y qué no”, señaló a Infobae Leandro Domínguez, director de análisis político de América Latina de Directorio Legislativo.

Según un informe de esta ONG, durante las presidencias de Macri y Fernández, el total de proyectos incluidos en el temario de sesiones extraordinarias fue de 134, mientras que el total de proyectos aprobados fue 55, con una tasa de aprobación de aproximadamente el 41%.

De los dos antecesores de Milei, el que más iniciativas de ley logró que le aprueben en extraordinarias fue Macri: 30 proyectos sobre 40 en las sesiones que se extendieron entre diciembre de 2018 y febrero de 2019. En la convocatoria anterior, del período 2017/2018, habría logrado que el Congreso le votara 9 de las 14 leyes que había enviado.

Apenas asumió, en diciembre de 2015, Macri demoró en convocar a sesiones extraordinarias del Congreso. Recién lo hizo el 5 de febrero de 2016 para que el Parlamento funcione entre el 11 y el 29 de ese mes, y el Senado vote los pliegos de los nuevos integrantes de la Corte Suprema que había designado por decreto: Horacio Rosatti -actual presidente del Máximo Tribunal- y Carlos Rosenkrantz. La aprobación de los jueces no llegó en ese período, sino recién en junio de ese año.

Al año siguiente, el entonces mandatario llamó a extraordinarias desde el 1° hasta el 30 de diciembre de 2016, plazo que luego prorrogó hasta el 2 de enero. En un principio envió un temario con 17 proyectos, que luego amplió a 22, de los cuales se terminaron aprobando 4. Entre esas iniciativas estaban la modificación al Impuesto a las Ganancias, el Presupuesto para 2017 y los proyectos de Emergencia Social y de Reforma Electoral, así como el Régimen de Publicidad Oficial, que tenía media sanción en el Senado. También puso a consideración de las cámaras la Extinción de Dominio y Repatriación de Bienes, provenientes de actividades ilícitas, y de Protección a Víctimas de Delitos, la reforma del Código Penal con el fin de aumentar las penas a quienes cometan delitos viales en estado de ebriedad o bajo efectos de estupefacientes, y un nuevo régimen en todo el territorio nacional en materia de feriados y días no laborables, mediante la cual se eliminaban los llamados feriados “puente”, impulsados durante la gestión kirchnerista.

Finalmente, en ese segundo período de extraordinarias convocado por Macri, el Congreso aprobó solo dos proyectos de ley. Uno fue la suba del mínimo no imponible en el impuesto a las Ganancias, que incluía cambios en las alícuotas para los trabajadores que ingresan por primera vez, con modificaciones al texto enviado inicialmente por el Gobierno. El otro, el referido a la ley vial que agravó las penas - con la posibilidad de ir a la cárcel - a quienes conduzcan en estado de ebriedad o bajo el efecto de drogas.

Su sucesor, tuvo el mayor acompañamiento parlamentario a principios de su gobierno. En la primera convocatoria a extraordinarias, Fernández consiguió que le votaran 6 de 8 proyectos de ley que incluyó en el temario que envió en diciembre de 2019, según el relevamiento hecho por Directorio Legislativo. El decreto extendía las sesiones extraordinarias hasta el 29 de febrero de 2020. Ese mes, el Senado aprobó el proyecto que declaró de interés prioritario la restauración de la sostenibilidad de la deuda pública externa, que fue un espaldarazo para el entonces ministro Martín Guzmán, autor del proyecto, en plena negociación con el Fondo Monetario Internacional. También votó la Ley de Góndolas, una iniciativa que limita el espacio en los supermercados de marcas de un mismo grupo económico y garantiza, al menos, un 25% del espacio para la exhibición de productos de pequeñas y medianas empresas nacionales, norma que Milei derogó ahora con el mega DNU 70/2023.

Pero el interés del Congreso en tratar la agenda de Fernández fue en baja en el verano siguiente: el Ejecutivo extendió las sesiones parlamentarias ordinarias hasta el 11 de diciembre de 2020 y llamó a extraordinarias desde el 12 de diciembre de ese año hasta el 28 de febrero de 2021 para tratar un amplio temario. De los 22 proyectos de ley convocados, solo 9 fueron aprobados. El temario incluía la quita de la coparticipación a la Ciudad de Buenos Aires que se estaba discutiendo en el Congreso, el Acceso a la Interrupción Voluntaria del Embarazo (IVE) y el impuesto a la riqueza, entre otros proyectos a tratar en ese período.

Ese verano, ese diciembre, el Congreso convirtió en ley el proyecto de legalización del aborto y en febrero, la ley de Fortalecimiento de la sostenibilidad de la deuda pública, que establecía que el endeudamiento que tome el Poder Ejecutivo en moneda extranjera debería ser previamente aprobado por el Congreso. Además, los legisladores votaron favorablemente la promoción de las inversiones en la construcción de obras privadas nuevas realizadas en en el país y el financiamiento del Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación.

Ya sobre su segunda mitad de mandato, entre el 12 de diciembre de 2021 y el 28 de febrero de 2022, el ex mandatario no logró que el Congreso considerara ninguna de las 18 iniciativas que había enviado. Fue el reflejo de la creciente pérdida de respaldo dentro de la coalición del Frente de Todos, con mayoría de legisladores en ambas cámaras, aunque sin alcanzar el número mágico del quórum propio sin el apoyo de legisladores aliados.

En su última convocatoria a extraordinarias como presidente, el 12 de enero de 2023, Fernández envió 27 proyectos, de los cuales, cuatro se referían al Poder Judicial. Sobresalía el pedido de juicio político a los miembros de la Corte Suprema, la elevación del número de integrantes del Máximo Tribunal, y la discusión de una nueva conformación del Consejo de la Magistratura. La iniciativa era en respuesta a uno de los principales cuestionamientos del Gobierno a la Corte: la declaración de inconstitucionalidad de la composición del Consejo, sancionada en 2006, y la reposición del esquema anterior con el presidente del Tribunal como titular. En el temario aparecía uno de los puntos para los que Fernández nunca consiguió el apoyo necesario tanto en la oposición como dentro de su propia fuerza durante la su mandato: la designación Daniel Rafecas como procurador general de la Nación. Sin embargo, el pedido de juicio político a los supremos tiñó la discusión parlamentaria propuesta por la Casa Rosada para esas sesiones extraordinarias. El ex mandatario logró que le aprobaran solo 2 proyectos del extenso temario, pero ninguno de los referidos al capítulo judicial. Fue el último día antes del arranque del año legislativo ordinario el 1 de marzo del año pasado, cuando el peronismo logró reunir los diputados suficientes para llevar a cabo la única sesión en extraordinarias y aprobar una ley para que cerca de 800.000 nuevas personas accedan a la jubilación y la digitalización de las historias clínicas.

“A lo largo de los últimos años se evidencia que el Congreso no respaldó automáticamente dichas agendas, sino que suelen dar la discusión ley a ley, una discusión que incluso supone dar o no el debate legislativo de esa agenda. El caso más significativo que ejemplifica esta situación es la convocatoria a extraordinarias de Alberto Fernández en el periodo diciembre 2021 y febrero 2022, en donde el presidente solicitó al Congreso el tratamiento de 16 iniciativas y tanto Diputados como Senado decidieron no sesionar en ese plazo”, recordó Domínguez.

En los dos gobiernos previos al del Milei, la Cámara de Diputados fue la que más sesionó en extraordinarias, con un total de 16 plenarios frente al Senado que sesionó 13 veces. En el primer período de extraordinarias de Macri, a las que convocó entre el 11 y el 29 de febrero, solo sesionó el Senado, dos veces, para tratar acuerdos para designaciones y promociones. Y en las últimas extraordinarias de Fernández (2022-2023), solo funcionó una vez Diputados.

“En términos institucionales la convocatoria a extraordinarias de Milei es similar a las que hicieron Alberto Fernández y Mauricio Macri al inicio de sus gestiones. La particularidad pasa, principalmente, por los mensajes del Presidente al Congreso reclamándole la sanción de los proyectos de ley en su agenda y, además, un tratamiento veloz. Los pedidos de celeridad por parte del Ejecutivo al Congreso son habituales, sin embargo no es frecuente que esos pedidos se realicen en forma explícita en entrevistas periodísticas”, advirtió el director de análisis político de Directorio Legislativo.

Las sesiones extraordinarias son aquellas que tienen lugar fuera del período legislativo ordinario que va del 1 de marzo al 30 de noviembre, aunque pueden ser prorrogadas por el Presidente después de esa fecha. A diferencia de las ordinarias, cuando se tratan tanto los proyectos que presentan los legisladores como los que envía el Ejecutivo, en las extraordinarias es el Presidente el que define qué temas pueden ser discutidos. El Congreso no está obligado a tratar esas iniciativas, pero no puede discutir otras en ese período. El único autorizado a ampliar la agenda legislativa o el plazo de las extraordinarias es el jefe de Estado.

Dentro del temario enviado por Milei al Congreso, se destaca el proyecto de reforma del Estado conocido como “ley ómnibus” que abarca desde una ambiciosa reforma política y una nueva modalidad de establecer la movilidad jubilatoria, hasta modificaciones en materia tributaria y en las retenciones agropecuarias, un blanqueo impositivo y la privatización de empresas públicas. También se refiere a distintos aspectos de la vida de los ciudadanos que van desde cambios en la interpretación de la legítima defensa y el divorcio simplificado, hasta la ley de salud mental y el juicio por jurados, entre muchas otras áreas.

Denominado “Bases y Puntos de Partida para la Libertad de los Argentinos”, el extenso proyecto solicita una amplia delegación legislativa al Poder Ejecutivo hasta el 31 de diciembre de 2025, prorrogables hasta 2027, a partir de declarar “la emergencia pública en materia económica, financiera, fiscal, social, previsional, de seguridad, defensa, tarifaria, energética, sanitaria y social”. Su tratamiento comienza hoy a las 14 en las Comisiones de Presupuesto y Hacienda, Legislación General y Asuntos Constitucionales de la Cámara de Diputados, que funcionarán en paralelo. Ayer, el Gobierno informó que concurrirán distintos funcionarios de primera y segunda línea a responder dudas. Este martes estarán presente el secretario de Energía, Eduardo Rodríguez Chirillo, y el ministro de Justicia, Mariano Cúneo Libarona, según la agenda que difundió el oficialismo. El debate continuará el miércoles y el jueves desde las 9 de la mañana, y asistirán otros funcionarios.

El texto del proyecto incluye un artículo sobre el final - el número 654 - que en una sola línea “ratifica” el mega DNU N°70/2023 que dictó Milei el 20 de diciembre, y que generó el rechazo de distintos sectores y fallos adversos en distintos fueros judiciales. El Gobierno buscaría así sortear los cuestionamientos de distintos sectores, incluso cercanos a sus políticas. La norma está actualmente vigente o, al menos, hasta que la Justicia en lo Contencioso Administrativo Federal lo suspenda en su conjunto, o resuelva la Corte Suprema. El decreto será abordado en paralelo en la Comisión Bicameral de Trámite Legislativo, que aún no se constituyó y que solo podrá rechazarlo o aprobarlo como un paquete cerrado. Para que pierda validez deberían rechazarlo expresamente ambas cámaras del Congreso.

Otro tema relevante es el de la Boleta Única Papel, que cuenta con media sanción de Diputados del 2022, y espera dictamen en las Comisiones de Justicia y Asuntos Penales y de Asuntos Constitucionales del Senado, que se reúnen mañana. La semana pasada, el oficialismo fracasó en reunir la mayoría necesaria para emitir despacho y espera poder hacerlo este miércoles.

El otro proyecto de impacto es el de la Ley de Impuestos a Ingresos Personales, que implicaría una reversión de la reforma de Ganancias impulsada por Sergio Massa y aprobada por el Congreso en septiembre pasado. Sin embargo, el texto aún no ingresó a Diputados - según confirmó Infobae - y es parte de una negociación abierta con los gobernadores, ya que se coparticipa en un 60%. La suba del mínimo no imponible les implicó una merma en la recaudación de alrededor de 0,5 puntos del PBI a las provincias, al eximir del pago a más de 800.000 trabajadores y jubilados.

La convocatoria incluyó el pedido de aprobación de cinco acuerdos internacionales para eliminar la doble imposición con respecto a los impuestos sobre la renta y la prevención de la evasión y la elusión fiscal suscriptos con Japón, Luxemburgo, China, Emiratos Árabes Unidos, y con Turquía firmados por Macri en 2018 y 2019, que no habían tenido aprobación parlamentaria en la gestión de Cambiemos. La semana pasada obtuvieron dictamen de Comisiones de Relaciones Exteriores y de Presupuesto los convenios con China, Emiratos Árabes Unidos y Turquía. Quedaron pendientes los de Luxemburgo y Japón, ya que senadores de la oposición pidieron mayores precisiones y que concurran al Senado, entre otros, la canciller Diana Mondino.

La bancada de La Libertad Avanza reúne 38 diputados en la Cámara baja y 7 senadores en la alta. Si bien cuenta con el respaldo de sectores del PRO, que tiene 37 integrantes en Diputados y 6 en el Senado, no recoge el mismo apoyo de parte de la UCR, cuyo bloque cuenta con 34 diputados y 13 senadores. También enfrenta resistencias de un nuevo bloque que se conformó hace unos días en Diputados a partir de la fusión de los bloques Cambio Federal, Hacemos por Nuestro País y la Coalición Cívica, bautizado Hacemos Coalición Federal e integrado por 23 diputados nacionales que formaron parte del interbloque Juntos por el Cambio y el Federal. La bancada opositora de Unión por la Patria (UxP) cuenta con 102 integrantes en la Cámara baja y 33 en la alta, con una fuerte oposición del kirchnerismo a las reformas que quiere implementar Milei.

Desde el Gobierno insisten en que no se harán cambios sustanciales al proyecto de Reforma del Estado. El propio Milei volvió a mostrarse intransigente y desafiante a su regreso de la Antártida, al asegurar “no negociarán nada” y que “sólo aceptarían sugerencias para mejorar”. El jefe de Estado volvió a cargar contra los diputados que exigen desglosarla, a quienes volvió a acusar de “buscar coimas” para introducir modificaciones al texto, y los definió como “idiotas útiles”.

En el mismo sentido, el presidente de la Cámara de Diputados, Martín Menem, declaró ayer: “No se negocia el norte, las ideas, pero sí se aceptan sugerencias para mejorar”. En referencia a la bancada de UxP, sostuvo que “hay un sector de la política que es la máquina de impedir”. Sin embargo, el ministro del Interior, Guillermo Francos, vino dando otras señales tras reunirse con gobernadores para atender sus reclamos. Así como ocurrió tras el planteo de mandatarios de provincias pesqueras. Al salir del encuentro en la Casa Rosada, Francos dijo que atenderían sus pedidos y dudas sobre el régimen federal de pesca. Ayer hubo otra reunión con representantes de cinco provincias, encabezados por la vicegobernadora de Santa Fe, Gisela Scaglia, para pedir modificaciones en aquellos ítems referidos a los biocombustibles, a las que el Gobierno accedería. El reloj inició su cuenta regresiva hacia finales de enero, y las negociaciones se activaron para buscar lograr una victoria política de Milei en el Congreso.

Visualización de datos: Andrés Snitcofsky