Tensión política y COVID-19: durante 2021, el Congreso sesionó poco y solo sancionó 52 leyes

La disputa electoral por los comicios del 2021 y la vuelta a la presencialidad en el segundo semestre frenó la actividad parlamentaria, especialmente en la Cámara de Diputados, donde el oficialismo no tuvo garantizada la mayoría propia sin aliados. En todo 2021, hubo sólo 22 sesiones entre ambas Cámaras, casi la mitad que el año anterior, por debajo del promedio de la década. En 2020, habían sido 42 las reuniones en total en el período ordinario que va del 1 de marzo al 30 de noviembre, pese a la pandemia que mantuvo paralizado el Congreso los primeros meses hasta que comenzó a sesionar en forma virtual en mayo de ese año.

Según el Balance Legislativo 2021 elaborado por la ONG Directorio Legislativo, la cantidad de sesiones el año pasado estuvo incluso por debajo de la media de 29 sesiones anuales de la última década, e incluso por debajo de la media de 23 sesiones en años electorales.

La baja cantidad de sesiones del Congreso obedeció, fundamentalmente, a la dificultad para lograr consensos en medio del calendario electoral y las fuertes diferencias entre el Frente de Todos y Juntos por el Cambio. El impacto de la pandemia llevó al Gobierno a aplazar el cronograma electoral, y en los meses en los que se desarrollaron las elecciones legislativas (las PASO en septiembre y las generales en noviembre) el Congreso no convirtió en ley ningún proyecto.

Si bien las sesiones en total de ambas cámaras en 2021 fueron menos que en 2020, las 22 reuniones del pleno el año pasado superaron las 15 que hubo en total en el Congreso en 2019. Ese año - el último de Cambiemos en el poder - estuvo signado por las elecciones presidenciales y el clima político se enrareció en el Parlamento, por el preanuncio de un recambio de gobierno y la vuelta del kirchnerismo.

“La batalla electoral hizo dos cosas en 2021. Por un lado, con la vuelta de la presencialidad en la campaña, los legisladores se quedaban en sus provincias por la pelea electoral. Por el otro, hizo que nadie quisiera votar nada con el otro por la especulación electoral de verse emparentados”, admitió ante Infobae un avezado legislador del oficialismo.

En la misma línea, Leandro Domínguez, coordinador de Análisis político para la Sección Sur de América Latina de Directorio Legislativo - una organización no gubernamental especializada en monitorear el funcionamiento parlamentario en la región-, advirtió que “los legisladores que aspiran a renovar sus bancas buscan diferenciar su posicionamientos del resto del espectro político para fortalecer su identificación con el electorado”.

En efecto, frente a un escenario luego de las Primarias en que el resultado electoral preanunció que el peronismo perdería el quórum en el Senado por primera vez desde el retorno de la democracia, y la oposición ganaría bancas en medio de una eventual paridad por la primera minoría en Diputados, las negociaciones por la agenda legislativa se empantanaron entre ambos sectores.

Por otro lado, fue el funcionamiento remoto el que influyó para que el 2020 fuera el año de mayor cantidad de sesiones en la década. “Este récord de 42 sesiones se explica, en parte, a partir del funcionamiento virtual del Poder Legislativo que facilitó la realización de sesiones debido a que los diputados y senadores no tenían que estar físicamente en la Ciudad de Buenos Aires y así, la actividad legislativa fuera más compatible con las agendas políticas de los legisladores”, analizó Domínguez ante Infobae.

A su vez, la situación del primer año del coronavirus generó que en 2020 hubiera más acuerdos entre las distintas fuerzas para que el Ejecutivo pudiera hacer frente a la emergencia sanitaria. “La pandemia instaló entre legisladores opositores y oficialistas un relativo consenso en abordar determinadas temáticas que reclamaban ajustes normativos. Ejemplos de estos acuerdos pueden ser vacunas, teletrabajo o teleeducación. Ese acuerdo para debatir estos temas se tradujo en el año de mayor sesiones en la década”, señaló el coordinador de Directorio Legislativo, una organización apartidaria e independiente que promueve el fortalecimiento de los sistemas democráticos de América Latina.

Pero el segundo año de la pandemia, y tras el pico de la segunda ola y la proximidad del calendario electoral, los desacuerdos entre el oficialismo y el principal bloque opositor, llegaron al funcionamiento del Congreso. Mientras que el oficialismo quiso sostener el funcionamiento virtual en el Senado y mixto en Diputados, Juntos por el Cambio reclamó volver a la presencialidad plena.

Cantidad de leyes sancionadas

La sanción de leyes también fue menor en 2021 respecto de las aprobadas en 2020. En el año que acaba de terminar se aprobaron 52 normas, mientras que en 2020 se habían sancionado 66.

En la última década, el promedio de leyes sancionadas en los períodos ordinarios fue de 79 proyectos al año. Las 52 aprobadas en 2021 implican un 35% por debajo de esa media, aunque fueron 13 leyes más que en el último año electoral, 2019.

Entre las normas sancionadas el año pasado, 13 fueron proyectos enviados por el Poder Ejecutivo, lo que equivale a una de cada cuatro. Las restantes 39 (el 75%) por los legisladores. De esta cantidad, casi el 70% fueron iniciativas del oficialismo, solo el 23% de la oposición, y apenas tres (8%), promovidas por ambos.

La actividad legislativa se vio alterada en 2021 por el cronograma electoral, y su aplazamiento por la pandemia. Tradicionalmente, las Primarias tienen lugar en agosto y las generales en octubre, dejando un margen de trabajo legislativo de alrededor de dos meses luego de las elecciones y el fin del período ordinario.

Al postergarse las PASO para septiembre y las generales para mediados de noviembre, quedaron solo dos semanas del período ordinario que finaliza el 30 de noviembre, cuando los legisladores deciden qué temas tratar, y solo un mes antes del recambio de los miembros de ambas cámaras, el 10 de diciembre. Finalmente, el Ejecutivo extendió las sesiones ordinarias hasta el 31 de diciembre. Fue en ese mes, tras la renovación parlamentaria, que el Congreso registró la mayor cantidad de leyes sancionadas en el año: 14.

A diferencia de 2020, en el que la agenda estuvo dominada por los temas vinculados a la pandemia, con un hito sobre el filo del año como fue la ley de legalización del aborto, en 2021, la agenda COVID se desplazó mayoritariamente de la emergencia sanitaria a la economía, incluyendo otro temas de salud como la ley de Alimentación Saludable o Contracepción Quirúrgica. Pero el eje estuvo en buscar recomponer el bolsillo de los argentinos, con proyectos como las modificaciones en el impuesto a las Ganancias, el monotributo, y sobre el cierre de 2021, el 29 de diciembre y con ausencia de la oposición, las modificaciones en el impuesto de Bienes Personales.

Según el relevamiento realizado por Directorio Legislativo, los temas más legislados fueron iniciativas vinculadas a la transferencias de inmuebles y a la declaración de fiestas, días nacionales o capitales nacionales. “Este tipo de proyectos se destacan por la facilidad de construir consensos (o no estar marcados por conflictos políticos) y, en consecuencia, su estudio legislativo es expeditivo”, advirtió esta ONG.

Los temas pendientes

Si bien el presidente Alberto Fernández y sus ministros anunciaron, en diferentes oportunidades, proyectos destinados a promover determinadas actividades productivas y a generar empleo, ninguno avanzó en el Congreso. El único que fue debatido en Comisión fue el de promoción de las inversiones hidrocarburíferas. Pero, ante los cuestionamientos de legisladores opositores y oficialistas, el Ejecutivo anunció que incorporará modificaciones y su tratamiento quedó postergado.

También quedaron sin ser aprobados la promoción de la agroindustria y de la industria automotriz y de la movilidad sustentable, el proyecto de compre argentino y desarrollo de proveedores, recientemente ingresada a la Cámara de Diputados

La mentada reforma judicial que impulsa el Gobierno para modificar la organización y competencia de la Justicia Federal, y la modificación del sistema de elección del Procurador General y la limitación de su mandato tuvieron media sanción del Senado, pero no prosperaron en Diputados. En diciembre ingresó por la Cámara alta el proyecto del Ejecutivo de modificar la composición del Consejo de la Magistratura de la Nación, sin que llegara a ser debatido en Comisión, aunque podría ser uno de los temas centrales del 2022. También quedó pendiente la designación de un nuevo o nueva integrante de la Corte, tras la renuncia de Elena Highton de Nolasco, un procedimiento que requiere de dos tercios de los votos, un número que el oficialismo hoy no tiene.

El proyecto de promoción de la industria del cannabis medicinal y del cáñamo industrial fue aprobado por el Senado y aguarda su análisis en Diputados. En la Cámara baja tampoco llegaron a sancionarse el proyecto de gestión integral de envases, la ley de humedales, la creación de nuevas universidades, la ley de Tierras, o el régimen de promoción para la construcción.

Qué pasó en cada Cámara

Con 14 sesiones, el Senado casi duplicó en 2021 las reuniones de Diputados, que tuvo en todo el año apenas 8, según los datos consultados por Infobae del relevamiento realizado por Directorio Legislativo, correspondientes al período ordinario que va del 1 de marzo al 31 de diciembre.

Sobresalieron las reuniones especiales: 7 sobre 8 en Diputados, y 11 sobre 14 en el Senado. Solo hubo dos sesiones de tablas u ordinarias en la Cámara alta, y una informativa del jefe de Gabinete, como establece la Constitución. La particularidad de las reuniones especiales es que tienen que ser pedidas por un grupo de legisladores - con un mínimo de 10 firmas- a la Presidencia de cada Cámara para considerar uno o más proyectos específicos. No se puede tratar otros temas por fuera del temario establecido, ni se acuerda un temario entre los bloques previamente. Tampoco se dispone de un tiempo al comienzo para plantear otras cuestiones. Normalmente se convocan cuando hay un acuerdo previo con los bloques opositores sobre los proyectos a tratar, o si se tiene garantizado el quórum de 129 para sesionar.

En la Cámara baja, excepto una reunión del cuerpo que fue informativa por parte del ex jefe de Gabinete Santiago Cafiero, todas fueron sesiones especiales convocadas por el bloque oficialista y algunos bloques aliados, con un temario preacordado y la certeza de que tenían el número para sesionar. “No hubo casi sesiones ordinarias desde que empezó la pandemia, que deben ser la regla, y tener lugar miércoles y jueves sobre tablas, después de una reunión de labor entre los distintos bloques. Se manejaron solo con sesiones especiales -que deberían ser la excepción- porque tenían el número necesario”, se quejó un diputado opositor con varios años de labora parlamentaria.

La excepción fue la anteúltima sesión, que comenzó el 16 de diciembre y se extendió en la madrugada, en la que la oposición, sorpresivamente, rechazó el Presupuesto 2022 enviado por el Ejecutivo por 132 votos contra 121 conseguidos por el oficialismo y aliados. Fue la primera vez desde el retorno de la democracia que el Poder Legislativo rechazó el proyecto de Presupuesto.

En septiembre de 2021, hubo un intento desde la Presidencia de la Cámara de Diputados, a cargo de Sergio Massa, de modificar el reglamento de la Cámara y pasar del protocolo de funcionamiento virtual acordado en 2020 con la oposición, a un sistema mixto. Sin embargo, esa propuesta no prosperó por el rechazo de la bancada de Juntos por el Cambio que rechazó la modificación propuesta “de forma unilateral”, y exigió la vuelta a la presencialidad total, algo que finalmente ocurrió con test PCR negativo de 72 horas y un test rápido 24 horas antes de la sesión para cada diputado.

“Estamos en el siglo XXI. Tenemos que adaptar el Congreso a este siglo. El teletrabajo en un país extenso como el nuestro puede acelerar mucho el funcionamiento. El Parlamento debe abrazar las nuevas tecnologías como instrumentos para su velocidad y empatía con la sociedad”, sostuvo Massa ante la consulta de Infobae.

Desde Juntos, el principal bloque opositor en la Cámara baja, se quejan de que la modalidad remota “va contra la esencia del Parlamento, que es el debate presencial”. “El propio gobierno levantó la pandemia, empezó el fútbol, y el Congreso seguía funcionando remotamente para no contagiar. ¿Sabés lo que es pedir la palabra con 200 diputados conectados en ventanitas, con la conexión que se corta, y tener que dibujar una manito? Y si el presidente de la Cámara quiere, te ignora y después dice que no te vio. No es avance de la tecnología, es una avivada. El oficialismo se garantizaba el quórum y las votaciones con los diputados en su casa”, se quejó una espada legislativa de Juntos en la Cámara baja

“Fuimos nosotros los que fuimos flexibilizando, pidiendo mayor presencialidad, en las Comisiones y el recinto, y garantizamos al principio al menos la presencia de los jefes de bloques. Si no hubiera sido por Juntos, nos hubiéramos quedado como quería Cristina (Kirchner), sentada ella adelante sola, presidiendo el Senado. Para eso, cerrá el Parlamento”, agregó el legislador opositor.

Sin embargo, la no vigencia del protocolo para funcionar virtual le jugó una mala pasada a la oposición. La diputada Camila Crescimbeni del PRO no pudo estar en la sesión en la que se aprobó la suba del mínimo no imponible del impuesto a los Bienes Personales, por haber dado COVID positivo, y no estaba habilitada para conectarse en forma virtual. La votación en la sesión del 21 de diciembre terminó por la ajustada diferencia de un voto en favor del texto del oficialismo.

“Hoy, con el crecimiento de los casos, vuelve a la discusión el tema de la virtualidad”, advirtió un funcionario de Diputados en diálogo con Infobae.

En el entorno de la Presidencia de la Cámara baja adelantaron a este medio que Massa analiza plantear cambios en el reglamento. Entre otros, establecer un sistema mixto de funcionamiento de las comisiones, y si hubiera acuerdo, de la sesión.También fijar un régimen de licencias por tres, seis y 12 meses sin goce de sueldo, para evitar que los diputados pasen más ausencias, y reemplazo del que sigue en la lista. Y recordaron que “la Cámara Nacional Electoral le ordenó a la Presidencia de Diputados en un fallo reglamentar las licencias con reemplazo, pero pero respetando la autonomía del legislador, para que el que está sentado en la banca no sea coercionado por la eventual vuelta del titular”

En 2020, la Cámara alta también había tenido más actividad - 27 reuniones - que la Cámara baja. En el año signado por la llegada de la pandemia, Diputados sesionó 15 veces, durante casi todo el período ordinario en forma virtual, excepto hacia el final del año en que se retomó la presencialidad, y solo los exceptuados pudieron participar en forma remota.

Todas las sesiones de Diputados el primer año de la pandemia fueron también especiales, con la renovación del protocolo periódica para sesionar en forma remota, a partir de una acuerdo entre el oficialismo y el principal bloque de la oposición.

El trabajo de las Comisiones

“Con el funcionamiento remoto, hubo más trabajo legislativo, fundamentalmente en las Comisiones, ya que hubo menos ausentismo con los diputados en sus respectivos distritos”, afirmó el funcionario de la Cámara baja consultado por este medio.

Sin embargo, en 2021, la cantidad total de reuniones de Comisión en ambas cámaras también fue menor que en el año anterior: 267 contra 320. Y estuvo por debajo también del anterior año electoral, 2019, cuando hubo 284 convocatorias de las Comisiones donde se debaten los proyectos antes de pasar al recinto.

En Diputados, las Comisiones se reunieron 132 veces en 2021, un número inferior a las 172 reuniones que hubo en 2020 y las 196 del 2019. Pese a ello, el año pasado se firmaron 171 dictámenes - paso previo para el tratamiento de un proyecto por el pleno del cuerpo-, contra 101 del año anterior.

El ranking de mayor cantidad de reuniones el año pasado en la Cámara baja lo lidera la Comisión de Presupuesto y Hacienda con 22 encuentros, en línea con una agenda legislativa donde predominaron las iniciativas de recomposición económica tras el año de pandemia. Le siguen Salud y Acción Social con 15 reuniones; Derechos Humanos, con 16; y Legislación General, con 9 reuniones.

En el Senado, las reuniones de Comisión el año pasado fueron 135, apenas dos más que en la Cámara baja, pero también menos que en 2020 cuando hubo 148 convocatorias. Sin embargo, los dictámenes firmados el año pasado fueron más: 99 contra 73 aprobados el año anterior.

Al igual que en Diputados, la Comisión que más veces se reunió en la Cámara alta fue la de Presupuesto y Hacienda (27), seguida de Educación (9), Asuntos Constitucionales (8) y Acuerdos, donde se tratan los pliegos de jueces y embajadores (7).

En 2019, el último año de Cambiemos, el trabajo en las Comisiones en la Cámara alta había sido sustancialmente menor, 88 reuniones con solo 65 dictámenes emitidos.

Las elecciones de medio término del 2021 atravesaron la actividad parlamentaria y definieron la nueva conformación del Congreso hasta el 2023. En ambas cámaras, el Frente de Todos sigue siendo el bloque de mayor tamaño, pero en una casi paridad con el bloque de Juntos, y sin el quórum necesario para imponer su agenda. Esta situación obligará a negociar y generar consensos para evitar una eventual parálisis legislativa.

Carga de datos: Desiré Santander

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