Achique del Estado: hasta el momento, el recorte de cargos políticos genera más dudas que certezas

Ante un déficit fiscal que genera alarma tanto en opositores como oficialistas y enmarcado en el Pacto Fiscal con los gobernadores, el presidente Mauricio Macri había anunciado a fines de enero pasado que recortaría uno de cada cuatro cargos políticos de la administración nacional y que los funcionarios restantes no tendrían aumento salarial durante este año. La combinación de medidas -adelantó el mandatario- significaría un ahorro para el fisco del orden de los 1500 millones de pesos.

El decreto 174/18 publicado el lunes pasado representa el primer paso de esa promesa de achicar el Estado. Sin embargo, los especialistas en administración pública coinciden en que la medida deja más dudas que certezas.

Desde un primer momento, referentes de la oposición señalaron que el ajuste que proponía Cambiemos era engañoso porque apenas reducía los puestos que ellos mismos habían aumentado desde que asumieron. Los datos hasta el momento corroboran esta afirmación.

Según un informe del Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento (CIPPEC), entre 2003 y 2015 el kirchnerismo creó 6 nuevos ministerios, 25 organismos descentralizados, 20 nuevas universidades y 15 empresas estatales.

Esta fuerte ampliación del aparato estatal había sido duramente criticada por la oposición. Sin embargo, en sus dos años de gestión Cambiemos aportó lo propio con la creación de otros cinco nuevos ministerios, elevando la cantidad de 18 a 23 (la fusión de Comunicaciones y Modernización dejó el total en 22). Argentina se mantiene, junto a Brasil, Chile y Ecuador, entre los países de la región con mayor cantidad de ministerios.

Tal como señala el informe del think tank argentino, el crecimiento del gabinete hizo aumentar como consecuencia las estructuras jerárquicas en los niveles de secretarías y subsecretarías. Las primeras pasaron de 69 (en 2015) a 85 y las segundas aumentaron de 165 a 207. En total los cargos políticos de mayor jerarquía, con sueldos de entre 152 y 168 mil pesos por mes, se abultaron un 30%.

Lo mismo ocurrió con las segundas y terceras líneas jerárquicas: se crearon 117 direcciones nacionales, lo que representa un aumento del 18% de la alta dirección pública. El sueldo de un director nacional ronda los 97 mil pesos brutos por mes.

¿El achique del Estado?

El decreto del lunes pasado elimina 77 subsecretarías (-37%). Es decir, un reducción del 21% en relación a la última etapa del kirchnerismo. Pero por otro lado, aumentan las secretarías, ya que se eliminan 6 y se crean otras 14. Quedan 93 en total (el kirchnerismo dejó 69).

Para Rafael Flores, presidente de la Asociación Argentina de Presupuesto y Administración Financiera Pública (ASAP), la publicitada reorganización no es importante en términos cuantitativos ni fiscales en relación al ahorro que genera. "Es más simbólica que otra cosa, para mostrar que el sacrificio que se le pide a la sociedad también lo está haciendo la política. Y vamos a ver si efectivamente se consolida ese ahorro (de 1500 millones) porque eso presupone que las personas que estaban en los cargos que se suprimen no van a entrar en la administración pública en algún otro lugar. La experiencia muestra que esto usualmente no es así. No creo que sea un número tan alto, pero habrá que esperar y ver", explicó a Infobae.

Desde el punto de vista técnico, esta reorganización implica un fortalecimiento de la primera línea de jerarquía política en todos los ministerios y una mayor "cercanía" entre los cargos políticos y la alta dirección pública, ya que se reduce la intermediación del segundo nivel del escalafón (subsecretarios).

Según Gonzalo Diéguez, director de Gestión Pública de CIPPEC, todavía no contamos con la información suficiente para evaluar la magnitud real del achicamiento. "Hoy la reducción de los cargos es menor a la anunciada, pero hay que esperar a ver qué sucede con las direcciones nacionales, generales y coordinaciones, porque es probable que desaparezcan también. Cuando vos recortás secretarías y subsecretarías, por lógica luego debés racionalizar el resto del andamiaje vertical. Además, para su funcionamiento no es lo mismo eliminar una dirección de presupuesto que una de protocolo. Por eso hay que ver detenidamente qué dicen los próximos decretos. Ahí veremos si la reorganización se hizo en base a un criterio de eficiencia, si se relaciona con el ahorro fiscal o si es solo maquillaje", detalla a Infobae.

Hasta el momento, de los 22 ministerios, solo en seis se produjo una reducción considerable del volumen organizacional: Desarrollo Social, Producción, Interior y Obras Públicas, Agroindustria, Seguridad y Trabajo.

Aunque para Flores el verdadero problema no es el tamaño del Estado sino definir estratégicamente qué queremos que haga y cómo. "En los últimos años prácticamente se duplicó el peso del sector público en la economía argentina, pero si nos preguntamos si los servicios de salud, seguridad o justicia son el doble de mejores que hace 30 años, seguramente la respuesta será que no. La eliminación de las subsecretarías puede ser un paso interesante para que haya menos cargos intermedios, pero también podemos correr el riesgo de que el secretario que antes veía 20 cosas ahora tenga que ver 40. Para eso uno tendría que llevar adelante la reforma con un criterio de eficiencia y no de recorte. Me parece que el objetivo del decreto 174 fue bajar simplemente la cantidad de 'ravioles' (cargos en el organigrama)", analiza el especialista en administración financiera pública.

En la misma línea, Diego Pando, presidente de la Asociación Argentina de Estudios de Administración Pública (AAEAP), plantea que "el desafío es tomar distancia de los cantos de sirenas del rediseño de estructuras que pretende encontrar soluciones limitándose a modificar, suprimir o crear "ravioles" sin una orientación estratégica que justifique el para qué".

Fuentes oficiales destacaron a Infobae que hoy existe "una cantidad de cargos similares a la que recibimos en 2015, aún con más ministerios, y además entre gastos de estructuras y dotaciones hemos llegado a un ahorro total del 12%".

Otras señales de alarma

Como su nombre lo indica, los cargos "extraescalafonarios" no se encuentran dentro de la estructura jerárquica formal y, por lo tanto, no se rigen por el Sistema Nacional de Empleo Público (SINEP). Sin embargo, tienen un grado de jerarquía (y sueldos) equivalente a niveles de secretarías, subsecretarías, direcciones, y coordinaciones. A fines del año pasado, unos 381 extraescalafonarios se repartían entre todos los ministerios.

El decreto 174/18 elimina todos los cargos extraescalafonarios que presentan jerarquía de secretarios y subsecretarios. Pero de los 381 se exceptúan a 76.

Por otro lado, en forma simultánea también se publicaron en el Boletín Oficial dos nuevos instrumentos normativos (decreto 167/18 y decisión administrativa 267/18), que facultan al jefe de Gabinete y a los ministros a "contratar recursos humanos para la prestación de servicios profesionales autónomos a través del formato de Unidades Retributivas (UR)". Lo cual aumenta la flexibilidad y discrecionalidad de la Jefatura de Gabinete para contratar personal.

Diéguez explica que el decreto del lunes pasado crea Unidades de Coordinación Administrativa, en 21 ministerios, que van a manejar las unidades retributivas, es decir, dinero. "Y esa quizás sea la puerta de entrada o el buffer contenedor de las personas cuyos 'ravioles' (espacios en el organigrama) ya no existen. El decreto 174 deja abierta esa posibilidad. Si lo hacen o no, será una decisión política", plantea.

El director de Gestión Pública de Cippec subraya que el decreto publicado el lunes pasado no especifica si al funcionario que ocupaba una subsecretaría que fue eliminada ahora le ofrecerán una dirección nacional o si se va a la casa. "Hoy es un interrogante", aclara.

Falta de institucionalización: ¿qué tipo de Estado queremos?

Durante los dos años de Cambiemos, los directores públicos (segundas y terceras líneas de jerarquía) ascendieron a un total de 574, lo que representa un incremento del 18% respecto al último mes del kirchnerismo.

Es necesario destacar que estos funcionarios son muy importantes para la gestión pública ya que constituyen los "vasos comunicante" entre las esferas políticas y la burocracia, entre quienes diseñan las políticas y quienes las implementan. Pero en la actualidad, según CIPPEC, el 99% de los directivos públicos (coordinadores, directores generales y nacionales), se encuentran designados bajo la modalidad de "asignación transitoria de funciones superiores", lo cual permite evitar los procesos de concurso y los requisitos mínimos exigidos para un cargo. Por lo tanto, los criterios "políticos" y de "confianza" asumen un rol protagónico.

En ese sentido, el presidente de ASAP asegura que existe un déficit crónico en el Estado argentino en cuanto al desarrollo de la carrera administrativa: "En la enorme mayoría de los casos los cargos están cubiertos por interinos que están a tiro de ser dados de baja por una resolución del ministro y encima no cumplen con la normativa de requisitos, por lo que son más dependientes todavía de lo que le digan los mandos políticos. Esto no es de ahora, viene de la gestión anterior y más atrás también. Cada gobierno que llega trae una gran cantidad de asesores y hombres de confianza de los cuales una parte siempre queda y se van formando las capas geológicas", señala Flores.

En la práctica, es difícil que un directivo público pueda planificar a mediano plazo si su cargo se renueva cada 180 días a partir de una decisión política.

En este punto coincide con la visión del director de Gestión Pública de Cippec. "Dijeron que iban a profesionalizar el espacio directivo pero no lo hicieron, es una cuenta pendiente. En el 2002 empezaron a ocuparse de manera política cargos que debían ser técnicos. Kirchner mantuvo esa lógica, y el segundo gobierno de CFK apretó el acelerador a fondo. Lo que vemos en estos dos años de Cambiemos es que esa regla continúa. Más allá de la retórica del discurso, los datos así lo demuestran", asegura Diéguez.

Ante la consulta de Infobae, fuentes oficiales adelantaron que  "luego de terminar con este proceso de reestructuración, en el marco de nuestra política integral de recursos humanos, este año alcanzaremos los 500 concursos de Alta Dirección Pública -con el objetivo de llegar al 50% de los cargos directivos al final de la gestión-".

Menos cargos técnicos, más cargos políticos

En términos generales, en el período 2016-2017, el empleo público no solo detuvo su crecimiento sino que además se contrajo, principalmente gracias a la revisación de concursos y designaciones.

No obstante, esta tendencia a la baja se ve en parte contrarrestada por el aumento del tamaño de la estructura de la administración centralizada y el incremento de los cargos políticos. "Del 2003 al 2015, el empleo público en Argentina creció sostenidamente el 4% interanual, principalmente en los municipios y las provincias. A partir de 2017, el sector público nacional rompió con la inercia de crecimiento. Hay 24 mil empleados menos. El dato es que creció la estructura: hay cada vez más cargos políticos y a su vez se expulsa empleados públicos", destaca Dieguez.

Por su parte, Flores insiste en que el problema de fondo es que no se mantiene ninguna política de empleo público a lo largo del tiempo: "En los '80 el Gobierno Nacional tenía 1 millón de empleados públicos, en los '90 pasó a tener 300 mil, ahora estamos cerca de los 800 mil. Eso te da la pauta de los saltos que se dan sin que haya una política de mediano plazo".

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