Ulises y un Banco Central Federal: la importancia del diseño institucional

Un Banco Central Federal independiente, apoyado en un esquema de incentivos para consolidarlo y también por mecanismos sofisticados para integrarlo y defenderlo basados en la normativa federal, puede convertirse en la autoridad monetaria aliada de la estabilidad macroeconómica argentina.

“En política la gente nunca trata de atarse a sí misma; solo de atar a los demás”. Jens Arup Seip, historiador noruego, sobre el concepto de Elster de autorrestricción.

“A pesar de la severidad de esta afirmación, hoy pienso que se acerca más a la verdad que la concepción de autoimponerse restricciones sea la esencia de la elaboración de las Constituciones. Ulises se ata a sí mismo al mástil pero también tapona con cera los oídos de los remeros”. Elster, J. (1989). Ulises y las sirenas: Estudios sobre racionalidad e irracionalidad. Fondo de Cultura Económica.

Cuando en marzo de 1991 el gobierno de Carlos Menem sancionó la Ley de Convertibilidad —que equiparaba y declaraba convertible el peso argentino a una paridad fija, que sería luego de 1 peso por 1 dólar—, nada hacía presuponer el éxito de esta medida, tanto en lo económico como en su aprobación social por una década.

Estabilizó la economía, mejoró los salarios reales y que propició un periodo de crecimiento e inversión, así como de modernización de viejas infraestructuras para las cuales se requerían plazos medianos o largos basados en un mercado de créditos (el cual incluía al inmobiliario, largamente postergado en esos tiempos) y especialmente fue apreciada por la ¨gente de a pie¨ porque permitía calcular y administrar sus ingresos con certidumbre.

Como en todo sistema hubo alzas y bajas, sin embargo predominó la estabilidad macroeconómica que solo fue desafiada, temporalmente, por los shocks externos (como las crisis rusa y mexicana), uno de los talones de Aquiles de dicho modelo.

Fue tan exitoso socialmente que luego de la reelección de Menem en 1995, la clase política entendió que la convertibilidad era el elemento de fuerza, un activo social y de gobernabilidad y que su aceptación popular resultaba indiscutible e indisputable.

Por ello, para la elección legislativa de 1997, la coalición opositora (luego denominada Alianza) avaló el sistema de 1 peso por 1 dólar. Esto le permitió ganar dicha elección y la siguiente presidencial, en la cual ¨adoptaron¨ la convertibilidad.

Las razones por las que detonó la crisis de 2001 —cuyas repercusiones institucionales fueron graves y profundas, y de la que tal vez aún recogemos vestigios— son variadas y extensas, de lo que no cabe duda es que su principal víctima institucional fue la convertibilidad.

Admitamos, sin explayarnos en lo sustantivo, que la rigidez de los sistemas de conversión, cuya experiencia histórica registró éxitos aunque también fracasos vinculados a recesiones, se asoció al final como determinante de dicha crisis.

Dada la popularidad de la Convertibilidad en un primer momento los gobiernos provisionales que sucedieron a De la Rúa tuvieron el reflejo de mantenerla, sin embargo en la coyuntura, en emergencia, fundamentalmente institucional, derogaron su aspecto central: la paridad de un peso por un dólar convertible.

Esto, por otra parte, no amainó la crisis, la cual se profundizó hasta que llegó a un piso (con un enorme costo socioeconómico- más del 50 % de la población bajo la línea de pobreza) desde donde se pudo empezar la recuperación.

La Ley de Convertibilidad, que había durado más de diez años, cayó en un par de días en esa situación, ni siquiera hubo un tiempo de reflexión acompañada de un debate sustantivo que apreciara el impacto de su derogación, ni para el corto plazo (en un trimestre el dólar pasó de 1 peso a casi 4, con brutal volatilidad, con el consiguiente impacto económico), el sistema de restricción demostró ser muy débil.

Su propósito principal había sido dar certidumbre y estabilidad a la moneda para determinar un escenario macroeconómico ordenado y previsible, en el cual el dinero circulante contara con respaldo en las reservas y estableciendo una fuerte restricción para que el Banco Central (al menos nominalmente) proveyera de dinero sin respaldo al Tesoro.

Logró su objetivo durante más de una década; sin embargo, no resistió porque en la coyuntura y en la emergencia resultó fácil y expeditivo derogar unos artículos de una ley, simple y contundente.

La reforma que propondría el Gobierno actual respecto al Banco Central (cuyos detalles no conocemos aunque sus objetivos y estructura básica han sido despejados en una columna dominical del Presidente) creemos que es crucial para la estabilidad macroeconómica y para poder dar un marco de certidumbre a nuestra sociedad, la cual ha vivido buena parte de estos últimos 50 años arriba de una montaña rusa.

La mayor parte de nuestros países vecinos han vivido en términos comparativos, con mayor estabilidad macroeconómica que la Argentina.

Podemos referirnos a Chile y Perú, y también a Brasil y Ecuador. Con estrategias diferentes y, obviamente, soportando crisis temporales, defendieron el valor de su signo monetario y todo lo que representa como unidad de cuenta y reserva de valor.

Algunas naciones apostaron por un Banco Central fuerte y muy autónomo, como Perú y tuvieron resultados muy positivos en términos macroeconómicos, aún padeciendo inestabilidad política.

Ecuador, que dolarizó en el año 2000, sigue con su sistema, cuyo consenso social es tan fuerte y a la vez tan difícil de revertir, técnicamente hablando, que ha sido inconmovible.

Lo que los ejemplos vecinos demuestran es que la idea de un Banco Central independiente o fuertemente autónomo, o un sistema irreversible (o casi) como la dolarización, deben ser institucionalmente diseñados para sobrepasar las coyunturas políticas.

En estos tiempos de revival del mito (o no) de Ulises mediante una superproducción de Hollywood, vamos de la mano a la escena de Ulises siendo tentado por el canto de las sirenas, las cuales destruirían su nave si las siguiera, y su solución de atarse al palo mayor para no verse tentado a hacerlo.

El filósofo noruego Jon Elster tomó esta imagen para una obra ya clásica, ¨Ulises y las sirenas¨, argumentando que las instituciones y los hombres que las generan muchas veces deben atarse al palo mayor para evitar cambiarlas en momentos de debilidad o necesidad. De este modo la autorrestricción o restricción protegían a los marinos y las instituciones protegen a la sociedad, a veces de sí mismas.

Como sabemos, los gobiernos argentinos han padecido en estos dos aspectos desde tiempos inmemoriales, comenzando por el empréstito de la Banca Baring a las Provincias Unidas de la mano de Bernardino Rivadavia, y a veces hay que cuidarlos, y cuidarnos, de tomar decisiones intempestivas con consecuencias negativas para la sociedad.

Por ello, el diseño institucional del Banco Central que se vaya a emprender debe contemplar, desde la arquitectura institucional, dos aspectos fundamentales que harían a su sostenibilidad:

a) Un diseño de equilibrio y un marco de incentivos políticos para sostenerlo, así como desincentivos complejos y rigurosos para evitar cambiarlo, especialmente en la elección, duración, autonomía y remoción de sus autoridades (ver James Buchanan en cuanto a la arquitectura institucional y la realpolitik).

b) Un andamiaje legal de alto nivel, fuerte, que sustente sus objetivos (al parecer sería uno solo) y afirme una independencia sustantiva de la autoridad monetaria.

A priori, sin conocer aún el proyecto del Gobierno, nos remitimos a la Constitución Nacional, cuyo artículo 75, inciso 6, establece: “Establecer y reglamentar un banco federal con facultad de emitir moneda, así como otros bancos nacionales”.

Creemos que una estrategia viable para rediseñar una autoridad monetaria independiente o fuertemente autónoma tendría que estar apoyada en la concepción federal, sin pretender imitar a la Reserva Federal de los Estados Unidos, cuyo diseño institucional es difícil de replicar por sus fundamentos históricos.

Un Banco Central Federal, independiente, con un marco institucional sólido, apoyado en un esquema de incentivos para consolidarlo y también por mecanismos sofisticados para integrarlo y defenderlo (legales aunque basados en la realpolitik) basados en la normativa federal, puede convertirse en la autoridad monetaria que sea aliada de la estabilidad macroeconómica.

Una vez más Elster: “Las instituciones impiden que la sociedad se desmorone siempre que haya algo que impida que se desmoronen las instituciones” Tuercas y tornillos. Jon Elster. Cap. 15.

Esta es la base necesaria, aunque no suficiente, para el desarrollo económico. De esto último nos tendremos que hacer cargo como sociedad; no es solo un proyecto del Gobierno, pues, viendo la experiencia histórica, hace a nuestra propia preservación.