Inventar la rueda cuadrada

La regla propuesta en el Presupuesto 2025 es simple: impone, como mínimo, el equilibrio fiscal, y para ello asegura que cuando éste no pueda lograrse dada una estimación en exceso de los recursos, deberán reducirse las partidas de gasto que, por ley, no contemplen pisos mínimos.

Complementariamente, el proyecto flexibiliza el gasto ampliando las partidas que podrán ser sometidas a recorte en caso de necesidad cuando deja sin efecto varios de los pisos mínimos hoy vigentes -fundamentalmente en las áreas de educación y ciencia y técnica- y reglas de movilidad de gastos en el área de la seguridad social.

Si bien la simplicidad es, normalmente, una característica deseable (no solo para las reglas fiscales), no es la única virtud por pedir. La Argentina tiene una larga historia de reglas fiscales, ¿pueden desconocerse 25 años de experiencia nacional, pueden desconocerse la experiencia internacional y los análisis conceptuales disponibles a la hora de proponer una ley que determina una política de Estado?

Que los objetivos sean en principio razonables no implica que pierdan relevancia las estrategias para lograrlos.

Hoy la cuestión fiscal casi ha dejado de ser una preocupación para transformarse en un instrumento del gobierno, que tiene como condición necesaria el equilibrio de las cuentas públicas para el logro de su principal objetivo: la reducción de la inflación (a tasas del orden del 1,4% mensual para el próximo año).

De hecho, en los primeros dos tercios del año (enero-agosto), el Sector Público Nacional No Financiero lleva acumulado un superávit primario equivalente a 2,5% del PBI del período y un superávit financiero de 0,6% del PBI.

La determinación explícita de lograr el equilibrio financiero está respaldada no sólo por el comportamiento del fisco, sino en la firme actitud del Poder Ejecutivo Nacional como reacción a las propuestas de la oposición en el Congreso, me refiero a los cambios previsionales propuestos y al posible veto al proyecto de Ley de aumento del financiamiento a las universidades nacionales.

Y acá surgen dos cuestiones a tener en cuenta. Por un lado, si bien el buen desempeño fiscal es condición necesaria para la estabilidad y el crecimiento, sin dudas no es el único componente relevante de la política macroeconómica. Por el otro, la política cambiaria importa y podría generar problemas en el desempeño de la economía, si no hoy, a futuro, y ese futuro puede ser no muy lejano.

El Proyecto de Ley de Presupuesto Nacional establece en su artículo 1 una regla fiscal para el Sector Público Nacional según la cual éste “deberá obtener a partir del Ejercicio 2025 y en todos los ejercicios subsiguientes, un resultado financiero equilibrado o superavitario.

La presente Regla Fiscal implica que frente a cualquier desvío en los ingresos proyectados que afecte negativamente el equilibrio financiero, los gastos deberán, como mínimo, recortarse en la misma proporción. Para ello, las partidas no sujetas a un monto de ejecución mínimo previsto legalmente, deberán ser recortadas en la proporción necesaria con el fin de restablecer el referido equilibrio financiero”.

Esta decisión queda reforzada porque el mismo proyecto de Ley, en su artículo 70, modifica la Ley de Administración Financiera (24156 y modificatorias), incorporando como artículo 11 bis el citado texto de la regla.

Además, en consonancia con este objetivo y para facilitar el cumplimiento de la regla, el proyecto anula una serie de disposiciones que obligan al Poder Ejecutivo (o al sector público en sus tres niveles de gobierno, según el caso) a una serie de gastos con niveles mínimos asegurados.

Como viene ocurriendo ya en forma consuetudinaria, el proyecto deja sin efecto para 2025 restricciones que impone la Ley 25.152 (y sus modificatorias) vinculadas con el posible incremento del gasto público primario, el crecimiento de la deuda y la integración de un fondo anticíclico, además de cuestiones que tienen que ver con la forma de contabilizar los gastos. Esto último, dicho en términos básicos significa que no se pueden incorporar como deuda gastos que no hayan sido explícitamente devengados.

La Ley 25.152 ya tiene 25 años y fue reemplazada por otras de solvencia o responsabilidad fiscal que tampoco están hoy vigentes, de modo que podríamos decir que a este respecto nada nuevo surge bajo el sol.

Sin embargo, sí hay cuestiones nuevas que se amparan en la emergencia pública vigente, instituida vía el artículo 1 de la Ley Bases. Con esta justificación en mano, el proyecto de Ley de Presupuesto deja sin efecto:

• la garantía de gasto consolidado en educación, del 6% del PBI según el compromiso de la Ley 26.206 de Educación Nacional;
• la garantía del gasto en la función ciencia y técnica al nivel nacional previsto en 0,45% del PBI, establecido en la Ley de Financiamiento del Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación (con la condición, además, de que el monto asignado en un año nunca sea inferior al del año previo);
• el financiamiento del Fondo Nacional para la Educación Técnico Profesional, que no debería ser inferior al 0,2% del total de los Ingresos Corrientes previstos en el Presupuesto Anual Consolidado para el Sector Público Nacional (en forma adicional a los recursos que el Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología tiene asignados a otros programas de inversión en escuelas);
• el financiamiento del Fondo Nacional de la Defensa, que debería integrarse con el 0.8% del total de los Ingresos Corrientes previstos en el Presupuesto Anual Consolidado por el Sector Público Nacional, más allá de los recursos que sean asignados al Ministerio de Defensa y a las Fuerzas Armadas, según la Ley 27-565 del Fondo Nacional de la Defensa.
• Además, se elimina la movilidad aplicada a las asignaciones familiares. Unas pizcas del conocimiento disponible.

La primera regla fiscal que adoptó la Argentina data de 1999; es la mencionada Ley 25.0152, denominada en aquel momento Ley de Convertibilidad Fiscal. Incluía una regla que limitaba el crecimiento del gasto primario, demandaba la reducción progresiva del déficit fiscal hasta alcanzar el equilibrio a partir de 2003 y la implementación de un Fondo Anticíclico.

En 2001, ya con la crisis pronta a desatarse y en el marco de un acuerdo stand by con el FMI, se optó por una vía más drástica: la modificación de la Ley de Administración Financiera mediante la sanción de la Ley 25.453 de Déficit Cero, que perseguía una regla de presupuesto equilibrado. La disrupción del esquema de convertibilidad le puso coto a esta propuesta y la Ley fue declarada inconstitucional por la Corte Suprema de Justicia y dejada sin efecto a través de la Ley de Presupuesto de 2003.

En 2004, la Ley 25.917 de Responsabilidad Fiscal, que con un objetivo más amplio que las anteriores incluyó a las provincias que se adhirieran a ella -lo hicieron 21 de 24-, incluyó una regla de gasto (que en general iba sobre el gasto corriente primario), una de presupuesto equilibrado y un límite para el monto de los servicios de la deuda, con cláusulas de escape que incluían la constitución de fondos fiscales anticíclicos para la Nación y las provincias que adhirieran.

Sin embargo, ya en forma tibia en 2005, pero particularmente a partir de 2009 y hasta 2016 se dictaron sucesivas leyes que eliminaron la regla para los servicios de la deuda y relajaron, en forma progresiva hasta hacerla irrelevante, la regla de gasto a través de la deducción de partidas que quedaban fuera de la contabilización de modo que la regla quedó de facto suspendida.

La misma ley de 2004 creó el Consejo Federal de Responsabilidad Fiscal (CFRF), hoy todavía en funcionamiento, para monitorear la aplicación de la norma, el cumplimiento de las reglas y con ciertas atribuciones para actuar frente al incumplimiento. En 2017 y 2018 se trató de volver a implementar la norma, precisando la regla de gasto.

Según la Ley 27.428 de 2018, el gasto corriente primario -con algunas excepciones- debía aumentar por debajo de la inflación, el empleo público crecer no más que el crecimiento poblacional, el producido de la venta de activos solo podría utilizarse para financiar gasto en inversión y estaba prohibido el aumento del gasto primario en cuestiones que resultaran permanentes en un período de 6 meses previos a una elección de gobernador. El techo del 15% de los ingresos corrientes para los servicios de la deuda se mantenía vigente.

En suma, las reglas fiscales que hubo a nivel nacional fueron en general flexibles en términos de que tuvieron algún mecanismo para enfrentar shocks inesperados, por ejemplo vía la implementación de fondos anticíclicos o diferenciando el tratamiento de determinados gastos. Además, la regla de 2004 y posteriores fueron pro-inversión ya que el techo sobre el gasto se impuso sobre el gasto corriente primario.

La regla fiscal que se incluye en el Proyecto de Ley de Presupuesto y que se busca dejar en firme a futuro incluyéndola en una ley permanente como la Ley de Administración Financiera, tiene un primer problema grave: es absolutamente procíclica; esto es, cuando escasean los recursos, situación normalmente vinculada a la contracción de la economía, necesariamente tiene que ajustarse el gasto hasta alcanzar, como mínimo, el equilibrio de las cuentas.

En esos períodos en que la economía se encuentra en recesión, es cuando tiende a aumentar la pobreza y, consecuentemente, se generan mayores demandas de la población por bienes públicos que el Estado no podrá proveer, aunque éste se encuentre en condiciones de acceder al crédito o, mejor, cuando, ante la existencia de un fondo anticíclico, pudiera recurrir a recursos de dicho fondo.

Ninguna de estas dos alternativas está disponible con esta regla. Se podrá decir que la regla pide, como mínimo, equilibrio fiscal y que entonces, podrá ahorrarse si se recaudara más de lo esperado.

Sin embargo, eso será, o bien fortuito o bien una decisión discrecional del Gobierno si efectivamente presupuestara y cumpliera con el logro de un superávit, pero no una cuestión automática que lleva a generar ahorros en períodos mejores que los normales para poder gastar en situaciones de empeoramiento de la economía o crisis.

Un segundo punto es que la regla afecta a la totalidad del gasto, cuando lo razonable es que el gasto en inversión quede fuera de la norma. Este componente del gasto tiene efectos de largo plazo y, por tanto, es razonable que se financie con deuda: si los beneficios que produce un bien no se concentran en el presente sino en un largo período de tiempo, entonces no es razonable que la carga de su financiamiento la soporten, en su totalidad, los contribuyentes de hoy.

Por último, el análisis de la experiencia internacional muestra que reglas bien diseñadas contribuyen a un buen desempeño macroeconómico. Esta regla no está bien diseñada, más bien parece una rueda cuadrada.

La Argentina ha tenido -se puede decir tiene - legislación que contiene reglas fiscales bien diseñadas, que se han cumplido o han estado en plena vigencia solo un muy breve período de tiempo: 2004-2009, inclusive y que hubieran permitido lograr comportamientos fiscales y macroeconómicos muy promisorios (Daniel Artana et al., 2021). La regla parece reflejar una decisión de cortísimo plazo para involucrar a todo el arco político en el Congreso a acompañar la decisión del Poder Ejecutivo Nacional de mantener las finanzas públicas en orden.

¿Será probable que esta regla sí se cumpla? La determinación del Poder Ejecutivo hace pensar que, por lo menos en el corto plazo, y aún con la economía endeble y con muy altas tasas de pobreza e indigencia, así será.

La autora es economista de FIEL. Esta nota se publicó la Revista Indicadores de Coyuntura 668 de FIEL