Al sur, al mar y al frío: Frondizi en la Antártida

En 2024 se cumplen 120 años de presencia argentina en la Antártida, un aniversario que se inició con la inauguración del observatorio meteorológico en la Isla Laurie, en las islas Orcadas del Sur, el establecimiento humano permanente más antiguo de la Antártida. Durante estos 120 años, la Argentina ha sido un actor relevante en el continente antártico y el gobierno de Arturo Frondizi tuvo un papel crucial para la presencia argentina.

En el marco de su plan económico, Frondizi concibió a la Patagonia como un polo de desarrollo regional, un área estratégica de relevancia por la potencialidad para la autonomía energética. La Patagonia sería el escenario de la célebre batalla del petróleo, a la que buscaba vincular con la batalla del acero así como con la batalla de la hidroelectricidad. Frondizi articuló esas narrativas con una encrucijada de la nacionalidad, conectando a la batalla del petróleo y la integración energética con el desarrollo nacional. Si para Frondizi la Patagonia era la nueva frontera de la Patria, la Antártida era el escenario para una agenda pendiente de tareas tanto de dominación jurisdiccional como de argentinidad, vinculando la integración patagónico-antártica como el fin histórico del proceso de consolidación del Estado Nacional.

Como consecuencia del Año Geofísico Internacional (AGI) convocado por la comunidad científica internacional para 1957-58, los EE.UU. y la URSS intensificaron su presencia en la región en medio de la tensión de la Guerra Fría, sin formular reclamos propios de soberanía, pero sin reconocer ninguna reclamación ajena. Con la entrada en vigor del AGI, a ambos países se les permitió establecerse en diversos puntos geográficos. La comunidad occidental (incluyendo a la Argentina y Chile, que lo habían declarado en forma conjunta) era favorable al desmantelamiento de las estaciones científicas temporales al finalizar el plazo acordado.

La Conferencia Antártica se inauguró en Washington el 15 de octubre de 1959, en una atmósfera de gran incertidumbre y luego de varios encuentros informales para acercar posiciones. Se contó con la presencia de 12 delegaciones, incluyendo las de siete países que reclamaban su soberanía sobre alguna fracción del continente antártico (Argentina, Australia, Chile, Francia, Noruega, Nueva Zelanda y Reino Unido), a lo que se agregaba que los derechos territoriales reclamados por Argentina, Chile y Reino Unido se superponían de manera considerable, al tiempo que cinco países (Bélgica, Estados Unidos, Japón, Sudáfrica y la Unión Soviética) habían realizado exploraciones unilaterales en la Antártida sin presentar reclamaciones territoriales.

Si bien existían ciertos consensos básicos, no había acuerdo respecto de la fórmula que permita postergar los reclamos de soberanía. La convocatoria puso a la diplomacia desarrollista argentina en un dilema, ya que un acuerdo internacional podría hacer peligrar su política antártica (basada en acciones unilaterales de exploración, ocupación y reclamo de soberanía), pero la negativa a apoyar el acuerdo la aislaría internacionalmente.

Durante los 45 días que duró la negociación la posición de la delegación argentina consistió en ratificar el uso pacífico de la zona y promover la cooperación científica dentro de los límites convenidos, así como buscar que el resultado de la negociación respete los reclamos originales de las delegaciones nacionales. La delegación estaba presidida por el embajador Adolfo Scilingo y contaba con un importante grupo de diplomáticos, entre los que se destacaban Juan Carlos Beltramino y Roberto Guyer.

Entre los objetivos de la delegación argentina estaba evitar la internacionalización del territorio y promover la creación de un organismo central administrador. Para el gobierno desarrollista era importante, asimismo, frenar los recientes reclamos de soberanía que se sumaban a los históricos y proponer que la zona solo sea utilizada para fines científicos, usando el modelo ya existente para la exploración en el espacio exterior. En relación con el uso del territorio, la delegación argentina sostuvo la necesidad de poner límites a la libertad absoluta, con el propósito de preservar la zona del impacto ambiental. Pero una propuesta argentina tomó por sorpresa tanto a la delegación estadounidense como a la soviética: la prohibición de las pruebas nucleares y la negativa a usar la región para depositar desechos nucleares. La sorpresiva propuesta y la obcecación de la delegación provocaron tensión en la negociación y una crisis a nivel nacional.

Finalmente aceptada, la propuesta de la delegación argentina mostró a una diplomacia enfocada en el objetivo principal: legitimar las pretensiones soberanas sobre la Antártida asumiendo el rol de reclamante, en un contexto de cooperación internacional inédito en el marco de la Guerra Fría. La firma del Tratado Antártico y su posterior ratificación –efectivizada recién en abril de 1961– evidenció el mecanismo de toma de decisiones de la diplomacia desarrollista. Al buscar un equilibrio y dando continuidad a la política exterior, la delegación argentina frenó posiciones a favor de la soberanía absoluta dominante en la conferencia y, con menos recursos materiales y simbólicos que las grandes potencias, construyó un escenario multilateral que posibilitó mantener el statu quo en la Antártida. Exultante, Frondizi resaltó la labor de la diplomacia argentina: “Podemos afirmar con orgullo que la Argentina nunca ha ocupado, como hoy, tantas situaciones de trascendencia en los organismos internacionales de mayor significación”. Tras un duro debate, el Congreso aprobó el Tratado el 25 de abril de 1961.

En ese marco tuvo lugar el primer viaje de un presidente argentino a la Antártida. Aunque la iniciativa de la Marina se limitaba a sobrevolar las bases navales, Frondizi optó por hacer la travesía en mar a través del barco Bahía Aguirre, un navío que no era un buque de guerra, lo que mostraba cautela ante las disputas en torno a la Antártida, fondeando en la bahía 1ro. de Mayo de la isla Decepción.

Frondizi leyó un discurso presidencial que fue transmitido por radio al continente, en el que hizo mención específica al Tratado Antártico y destacó el rol de la diplomacia nacional por la inclusión del artículo quinto: “Constituye este tratado el primer intento llevado a feliz término de prohibición de las explosiones nucleares. Proscriptos de la Antártida las detonaciones atómicas, la Argentina alienta el ferviente anhelo solidario de que una prohibición semejante se extienda al mundo entero”.

Tras la visita de Frondizi se intensificaron las acciones en la región. La estrategia diplomática desarrollista respecto de la Antártida fue integral e incluyó acciones que ratificaban el reclamo de soberanía y el interés de mantener un uso pacífico y de cooperación científica de la Antártida, tales como tareas científicas, el primer vuelo y el izamiento de la bandera argentina en el Polo Sur.

Si bien el viaje reconcilió temporalmente a Frondizi con los sectores que se oponían al Tratado Antártico (en especial, con el Ejército), su desplazamiento generó incidentes diplomáticos con Chile (deteriorando, parcialmente, la colaboración binacional en la Antártida experimentada desde 1948, así como agudizando la tensión en torno a la disputa por el Canal de Beagle) y con el Reino Unido.

El Palacio San Martín desplegó una estrategia diplomática para disminuir la tensión con Chile mediante un acuerdo sobre otras disputas de soberanía, que culminó en la firma de un protocolo de arbitraje firmado el 22 de marzo de 1960 entre Frondizi y su par chileno, Jorge Alessandri. El reclamo inglés, en cambio, fue cortés y motivó el humor presidencial: “La protesta británica estaba redactada con el tradicional buen humor de los ingleses: lamentaban que el gobierno argentino no hubiera informado que el presidente Frondizi iba a visitar territorios de Su Majestad Británica, para rendirle los honores correspondientes”.

La aprobación del Tratado y la visita a la Antártida fueron parte de una estrategia diplomática de un gobierno jaqueado por la crisis doméstica y en medio de un tenso contexto internacional. Frondizi consideraba que el mundo se dirigía hacia la distensión y el desarme, por lo que la Argentina, como potencia mediana, debía consolidar mecanismos de cooperación con foco en el desarrollo. Esta estrategia de política exterior, en base a la coexistencia pacífica, fue una iniciativa diplomática concebida por Roberto Guyer y conocida como “mundo uno”, esto es “un escenario internacional completamente globalizado y desnuclearizado, en donde primara la cooperación entre los Estados, y por tal motivo, la adhesión al Tratado puede ser entendida como ícono dentro de su política exterior.”

La idea de Guyer era utilizar el Tratado Antártico para limitar el accionar de las potencias y coordinar esfuerzos diplomáticos con nuevos aliados. La propuesta encajaba en la estrategia diplomática desarrollista de múltiples apoyos, buscando asimismo tomar distancia de la disputa entre las grandes potencias. Con claridad, identificaba la ubicación argentina, así como la independencia en materia de decisiones, combinando ideales con intereses: “Estando la República definida firmemente dentro de Occidente debe, dentro de este, mantener la mayor independencia. A fin de estar siempre en la posición de aliado y nunca de satélite. Debe actuar coordinadamente con países con intereses similares”.

El “sistema antártico” (expresión acuñada por Guyer en 1973) evolucionó desde una iniciativa simple a un esquema institucional de notable complejidad, que ha ido incrementando la materia, los sujetos y el ámbito geográfico de aplicación.

Con la misma dinámica, la política antártica nacional progresó, dejando atrás un esquema sólo basado en la exploración y la ocupación, para devenir en un complejo entramado de actores institucionales operando en los escenarios internacionales y en el terreno, enfocados en una agenda diversa y creciente, con objetivos legales, ambientales y científicos abordados de manera integral.

En medio del atolladero de la Guerra Fría, jaqueado por los militares, representando un país sin poder y afrontando el escenario inédito de las primeras negociaciones por la Antártida, el presidente Arturo Frondizi, apoyado en sus asesores y en diplomáticos profesionales, condujo la política exterior argentina para que fuera decisiva en la creación del sistema antártico. De este modo, fue un ejemplo de cooperación internacional alineado con los objetivos prioritarios de la diplomacia desarrollista.

Este texto, que forma parte de una tesis doctoral sobre la diplomacia desarrollista, resume un artículo académico publicado en el CARI, accesible en el siguiente link: https://cari.org.ar/views/releases/detail/?article_id=438