Soldados y guardiacárceles

Luego de siete años de sangrienta dictadura, la Argentina retomó la senda democrática en diciembre de 1983. Sin embargo, no fue hasta 1988 que comenzó la construcción del andamiaje jurídico de defensa, seguridad e inteligencia. Este desarrollo legislativo culminó en 2006 con el decreto reglamentario de la Ley Defensa Nacional -727/2006. A lo largo de esos casi treinta años se fueron consolidando las bases conceptuales y organizacionales de las FFAA, del sistema de inteligencia nacional, como así también de las policías y fuerzas de seguridad (federales y provinciales). Esta estructura permitió cimentar unas adecuadas relaciones cívico-militares y fortaleció la conducción civil de la defensa nacional.

En ese sentido, vale decir que en ese mismo proceso constructivo quedaron delimitadas, con claridad, las dos dimensiones de acción de la defensa nacional y seguridad interior con las excepciones correspondientes y debidamente receptadas por el legislador en las leyes 23.554 y 24.059. Nuestro país fue pionero regional en comprender, e instrumentar, la separación de los ámbitos acción de las fuerzas armadas y las fuerzas policiales. En términos globales, el hecho disruptivo del 11 de septiembre de 2001 hizo repensar, en muchos países, a la seguridad como un solo concepto indisoluble. Desde entonces, la Argentina debate, en ámbitos académicos y doctrinarios, con que medios enfrentar a los delitos transnacionales, las nuevas amenazas o guerras asimétricas.

Nuestra legislación recepciona a los delitos (de cualquier naturaleza) como de esfera de exclusiva acción de las fuerzas de seguridad y de las FFAA con las excepcionalidades previstas en la ley 24.059 en los artículos 27 al 32. Mientras tanto, las amenazas transnacionales, en legislaciones de otros países, comprometen a todas las fuerzas del estado como medio de conjuración. Todo ello, parecía un asunto dogmático y pétreo para nuestra legislación, hasta el 2 de agosto de 2024.

En consecuencia, el pasado viernes ingresó a la Honorable Cámara de Diputados de la Nación un proyecto de ley enviado por el ejecutivo (MEN-2024-52-APN-PTE) mediante el cual se pretende modificar la ley 24.059 de seguridad interior, sancionada en 1991 y puesta en marcha en abril de 1992.

Así pues, la norma vigente en cuestión define al fenómeno de la seguridad y estructura el sistema nacional de seguridad interior contemplando todas las amenazas que podrían comprometer la libertad, la vida y el patrimonio de los habitantes, sus derechos y garantías y la plena vigencia de las instituciones del sistema representativo, republicano y federal que establece la Constitución Nacional (artículo 2°).

En concordancia, el texto establece que todo el esfuerzo de policía debe estar enfocado en la prosecución de delito en todas sus formas y contra todos sus efectos. Esta norma instituye, en el artículo 7°, la composición del sistema de seguridad interior y en cabeza de quien descansa la responsabilidad máxima.

Así las cosas, desde marzo de 2024 existieron rumores entorno a esta iniciativa legislativa que pretende una reformulación del paradigma de seguridad nacional bajo preceptos difusos, y apelando, en los considerandos del proyecto, a modelos de otros países con los que Argentina no comparte problemática, como tampoco historia reciente.

De esta manera, resulta llamativo que muchas de las expresiones argüidas en los considerandos tengan referencias a la OTAN, a países que lo componen o pertenecientes al Commonwealth, citando de modo taxativo al “Concepto Estratégico – OTAN 2022″ como determinante en la cuestión de seguridad para los países aliados de esa organización.

Sin dudas la referencia a la OTAN no es antojadiza, ni casual. Tampoco resulta de la transferencia de buenas prácticas en modelos globales que han funcionado exitosamente.

Por consiguiente, la reconceptualización de la seguridad interior en Argentina, como ya se mencionó, es un debate abierto en ámbitos académicos y doctrinarios de las relaciones internacionales que pretende asignarle roles a las FFAA por detrás de sus misiones principales ordenadas por la ley 23.554 de defensa nacional. Estrictamente, el artículo 2° indica que el sistema de defensa nacional deberá garantizar de modo permanente la soberanía e independencia de la Nación Argentina, su integridad territorial y capacidad de autodeterminación, como así también, proteger la vida y la libertad de sus habitantes.

Sin embargo, como también fue mencionado, en el año 1991 el legislador no encorsetó las funciones de las FFAA únicamente a las cuestiones de exteriores, sino que, además, le asignó responsabilidades excepcionales en el sistema de seguridad interior artículos 27 y 31 de la ley 24.059.

Las previsiones del proyecto del Poder Ejecutivo proponen la inserción de dos actores nuevos con roles ordinarios en el sistema de seguridad interior. Por un lado, prevé la incorporación del Servicio Penitenciario Federal con roles activos en la prevención del delito y, por otra parte, a las FFAA en operaciones de combate contra el terrorismo en territorio nacional.

Resulta lógico, previo al análisis de las dos incorporaciones al sistema, tratar de comprender cual es el abordaje que el actual gobierno pretende darle a la sensible cuestión de seguridad. La seguridad es un fenómeno multidimensional que no responde a un único impulso, y que las Naciones Unidas la han definido en la Resolución 66/290 de la Asamblea General como: “…la seguridad humana es un enfoque que ayuda a los Estados Miembros a determinar y superar las dificultades generalizadas e intersectoriales que afectan a la supervivencia, los medios de subsistencia y la dignidad de sus ciudadanos…”. Esta definición ayuda a comprender que para atender a la multidimensionalidad no alcanza con la saturación de personal y medios en las calles como única respuesta a toda la problemática.

Así planteado, el abordaje restrictivo pareciera ceñir el análisis a una sola dimensión, personal, y medios materiales en operativos de saturación en el territorio. Estas acciones encuentran, a primera vista, algunos inconvenientes de funcionamiento.

En primer lugar, corresponde determinar por qué se quita de sus ámbitos naturales a fuerzas que fueron educadas e instruidas para llevar adelante operaciones distintas de las que se le pretenden adjudicar con esta pretendida reforma. Por caso, el Servicio Penitenciario Federal tiene como misión principal la custodia y protección de las personas privadas de la libertad albergadas en los institutos a su cargo. Sobre operaciones de prevención del delito -extramuros- no parecen ser especialistas, sino que están formados para desarrollar sus actividades dentro de las unidades carcelarias en donde revistan. Por lo que, sacar a la calle al personal del Servicio Penitenciario Federal para dirimir cuestiones de seguridad en los barrios, resulta, a todas luces, como mínimo imprudente.

Por otro lado, el proyecto pretende modificar el artículo 27 de la ley 24.059 y le asigna a las FFAA roles de control de personas y vehículos en puestos fijos o móviles, y para ello, en los fundamentos, el proyecto indica que los miembros de las fuerzas se encuentran formados para esas operaciones y están dentro de las indicadas “Técnicas Operativas de la ONU”. Por cuanto, infiere, que los efectivos desarrollan tales técnicas cuando son desplegados bajo mandato de Naciones Unidas. Eso es cierto, aunque el Ejecutivo Nacional olvida mencionar que esas operaciones están enmarcadas en el Capítulo VI -mantenimiento de la paz- o Capítulo VII -imposición de la paz- en naciones con estados fallidos o de gran conmoción interna. Argentina no parece ser el caso.

Como se ha expresado, las referencias internacionales en los argumentos del proyecto de reforma son señales inequívocas sobre cual es el rumbo de las políticas de defensa, seguridad e inteligencia. Los designios externos, y la receptividad local, globalizan la problemática argentina, e involucran a nuestro país en conflictos internacionales cuando no se encuentra afectado ningún interés nacional.

Por otro lado, la falta de planificación, de previsión y la espontaneidad mediática parecieran los ejes rectores de la actual política de seguridad. El sistema de defensa nacional, de seguridad interior e inteligencia descansan en un artificio jurídico fino y equilibrado, por lo que cualquier modificación en alguno de sus elementos altera el funcionamiento del resto y lo vuelve inestable.

Por caso, se puede nombrar una situación de desequilibrio que la reforma parece no contemplar, la inteligencia. El despliegue de unidades militares para perseguir un hipotético asunto de terrorismo determinará que secciones de los batallones de inteligencia militar produzcan inteligencia interna. En otras palabras, se pretende la existencia de elementos de inteligencia desplegados en el territorio haciendo reunión de información ante un presunto caso de terrorismo. Esto ya se vio, y no funcionó.

Conviene señalar, a modo de ejemplo cercano, la detención de 33 ciudadanos nacionales, el pasado 12 de junio, sindicados por un Fiscal Federal como posibles terroristas que atentaron contra el orden constitucional, en ocasión de la manifestación contra la sanción de la Ley de Bases y Puntos de Partida promovida por el gobierno nacional. En ese caso, la inteligencia militar hubiera reunido información, analizado y difundido partes de inteligencia sobre ciudadanos argentinos que fueron vilmente acusados, y sobre los cuales, la propia justicia federal ordenó liberar y suprimirles esa aberrante calificación legal de “terroristas”.

En ese sentido, vale reafirmar que los institutos militares forman cuadros para la guerra. La neutralización de las amenazas -a grandes rasgos- consta en la eliminación del enemigo. Claro está que la función policial es equidistante de esta premisa. Dicho de otro modo, la tarea policial tiene como objeto la prevención y conjuramento del delito, con la debida intervención del órgano jurisdiccional competente.

Por cierto, el reformulado artículo 27 pareciera ser receptivo de la preocupación castrense de las consecuencias del accionar del personal militar en operaciones en el territorio nacional y expresa enfáticamente: “En los casos en que el personal militar designado para las acciones definidas en los artículos precedentes, se viera obligado a utilizar medios materiales de coacción, deberá hacerlo de forma racional, progresiva y proporcional, agotando previamente los mecanismos de disuasión que estén a su alcance, según cada caso. Su accionar será calificado en cumplimiento del deber y, por consiguiente, no punible en los términos del artículo 34 del código penal de la nación argentina-ley 11.179″.

Para concluir, en consecuencia, cabría el siguiente interrogante: ¿Quién va a responder por todos estos excesos? Pareciera evidente que se repetirá la historia, y una vez más la Argentina tropieza con la misma piedra. Observar con la miopía de la securitización de la política, indudablemente, pareciera empujar al país a un dislate legislativo en un contexto social de apremios económicos con un plan que desindustrializa y pauperiza el empleo. Equivocar el camino es parte del aprendizaje de una nación joven como la nuestra, pero reincidir en el error es un doloroso capricho que podría costar, una vez más, años de debates y futuras discusiones por las consecuencias impredecibles que esta reforma propone.