Empresas del Estado: una oportunidad perdida, pero no tanto

Entre una multiplicidad de disposiciones, el proyecto de Ley Bases enviado por el Poder Ejecutivo al Congreso en diciembre pasado pretendió conseguir la autorización para privatizar casi todas las empresas públicas. Luego de más de seis meses de debate el listado original de 41 empresas se vio reducido a seis privatizaciones totales y dos parciales. La calidad de la discusión sobre las empresas del Estado instalada en la agenda pública, en general, y en el Congreso en particular, fue muy pobre y carente de evidencia. Lejos de darse un debate sobre el rol del Estado, las políticas públicas que queremos que sean sostenidas y la forma de perfeccionar la eficacia de los instrumentos de intervención estatal, la discusión estuvo marcada por dogmas y defensas corporativas.

Quizás uno de los obstáculos más grandes que tuvo la discusión sobre las empresas del Estado tiene que ver con las posiciones antagónicas adoptadas por la mayoría de los actores. Mientras que algunos desplegaron una defensa incondicional de las empresas públicas, basada en la idea de que todos los problemas se solucionan con más Estado y abultados subsidios, otros sostuvieron la necesidad de privatizarlas todas, argumentando que el Estado no debe llevar adelante casi ninguna política pública.

En este contexto no hubo margen para una discusión constructiva y perdimos la oportunidad de resolver uno de los problemas que la Argentina viene postergando desde hace años. Sin embargo, la sanción de la Ley Bases abre una nueva posibilidad. Es que, más allá de las preferencias de cada uno respecto de si se tienen que privatizar todas, algunas o ninguna empresa pública, el Estado Nacional seguirá siendo titular de más de 35 empresas, y si no cambiamos el eje del debate, seguirán siendo deficitarias y prestando servicios de baja calidad. Superada la frustración o satisfacción que a cada uno le puede haber generado el resultado de la Ley Bases, debemos ahora sí dar un debate en serio sobre el futuro de las empresas de propiedad estatal. Esto implica tres cosas: definir cuáles siguen y cuáles no, cómo las vamos a administrar y con qué reglas de juego.

Las empresas del Estado son herramientas que tienen como único fin cumplir un objetivo de política pública. Es decir, la razón de su existencia reside en el cumplimiento de aquellos objetivos para las que han sido creadas. De acá surge un primer punto: deben tener un objetivo concreto y vigente, si no, no tienen sentido.

Si vemos lo que ha sucedido en el mundo, hasta los 80´ la tendencia en materia de intervención pública era la del Estado hacedor. En ese marco, los países crearon sus propias empresas para prestar servicios públicos e incluso para operar en otros mercados. No obstante, posteriormente el rol del Estado se fue reformulando para pasar al Estado regulador y controlador.

En este nuevo contexto, las empresas públicas como instrumento para asegurar la provisión de bienes y servicios públicos fue debilitándose bajo la premisa de que eran ineficientes. Ahí tuvieron lugar las privatizaciones y los servicios públicos fueron concesionados a empresas privadas, limitándose el Estado a establecer los marcos regulatorios para su actuación.

En términos generales, como resultado de este proceso, los ciudadanos lograron obtener más y mejores servicios pero también es cierto que, en algunos casos, los procesos de privatización no lograron los objetivos y los países dieron marcha atrás recuperando para la gestión estatal algunos pocos sectores.

En definitiva, la respuesta a la pregunta de si las empresas sirven o no es: depende. No siempre sirven, pero tampoco es cierto que no son una herramienta válida. En consecuencia, corresponde establecer criterios que permitan determinar cuándo tiene sentido que una empresa continúe perteneciendo al Estado y cuándo no.

En Argentina las empresas estatales suelen estar mal administradas, sobredimensionadas y son deficitarias. En algunos casos, ni siquiera es posible determinar si logran cumplir eficientemente con su cometido porque sus objetivos no han sido claramente determinados o han perdido su vigencia.

Todo análisis dirigido a determinar qué empresas deben permanecer en manos del Estado, debe exponer a cada una de ellas a una serie de filtros. En primer lugar, la empresa tiene que tener un objetivo de política pública concreto, claramente definido, vigente y, por sobre todo, relevante. Si no está claro para qué existe una determinada empresa del Estado, es porque no la necesitamos.

En segundo lugar, debemos preguntarnos si el objetivo de política pública asignado a la empresa del Estado puede ser satisfecho por el mercado de una manera efectiva. Si esto es posible, en principio, no habría razón de ser para que el Estado intervenga. Por el contrario, cuando el mercado es incapaz de cumplir con esos objetivos, entonces ahí sí podría tener sentido la actuación por medio de una empresa bajo su control.

Veamos algunos casos. La mayoría de los países que se han propuesto tener buenos sistemas ferroviarios de pasajeros interurbanos lo han hecho a través de empresas del Estado. Es que, por las características de este tipo de servicios, el mercado ha demostrado dificultades para satisfacer esa necesidad. Este es el caso de Argentina pero también de Estados Unidos, Japón, el Reino Unido y España.

Por su parte, en lo que respecta a los servicios financieros o de transporte aerocomercial, el sector privado ha demostrado poder llevar adelante esa tarea eficazmente y, por eso, la participación de empresas estatales en estos sectores ha declinado en todo el mundo.

Si aplicamos estos filtros lo más probable es que terminemos concluyendo que la mayoría de estas empresas no deberían continuar perteneciendo al Estado ya sea porque su objetivo ya no está vigente o porque otros pueden hacer mucho mejor su trabajo.

El segundo desafío es el regulatorio. El problema acá es que el regulador y el regulado están en las mismas manos. Esto genera un riesgo enorme de que la regulación termine direccionada en beneficio de la supervivencia de la empresa estatal perjudicando no solo a sus competidores sino también a los usuarios y consumidores. Este es el segundo costo indirecto de una mala política de empresas estatales.

Un claro ejemplo de esto es el de Aerolíneas Argentinas. A diferencia de lo que ha sucedido en la región, donde sus mercados aerocomerciales tuvieron un enorme impulso de la mano del sector privado, en Argentina ocurrió todo lo contrario. Esto fue así porque, además de las transferencias de recursos, las ineficacias de la empresa fueron compensadas con regulaciones a su medida ya sea beneficiándola o perjudicando a la competencia. Esto se ve en el uso discriminatorio de la infraestructura aeroportuaria, en la demora de la autorización para obtener nuevos permisos y máquinas, en el establecimiento de bandas tarifarias y en la imposición de obligaciones a la competencia de las que la aerolínea nacional quedó exenta. Mucho de todo esto es lo que pretende corregir el reciente Decreto 599/2024. Uno de los indicadores favoritos del sector es el de Pasajeros por Habitante y busca medir la presencia de la industria aérea en cada país de acuerdo al tamaño de su población. Mientras que el promedio de la región es de 59 pasajeros cada cien habitantes, Argentina con 36 se encuentra por debajo de ese promedio y de países como Chile y Colombia.

El segundo desafío que tiene la política, y en particular el Gobierno, es la administración eficiente de las empresas públicas. Aquí entran aquellas que se decidan a conservar en manos del Estado, pero también las que deberían ser privatizadas, y sin embargo, por la razón que sea, su privatización aún no fue lograda.

El intento de privatizar casi todas las empresas del Estado no puede ser la única política de un gobierno. Porque mientras las empresas siguen mal administradas, continúan demandando recursos públicos periódicamente. Por eso es fundamental desarrollar un plan de buen gobierno para asegurar la administración eficiente de las empresas del Estado.

Durante la administración de Cambiemos, llevamos adelante un análisis metodológico y transversal de todas las empresas del Estado que nos permitió identificar y comenzar a desactivar todo tipo de irregularidades y privilegios indebidos: familiares contratados, personal que burlaba los registros de asistencia utilizando dedos de silicona, empresas con más de ocho años sin presentar sus estados contables, etc. Lo primero que se logró fue el esclarecimiento de los objetivos de cada una de las empresas, luego el ordenamiento económico-financiero, lo que incluyó, entre otras cosas, adecuar la dotación de personal y profesionalizar los cargos directivos y gerenciales. Por último, promovimos la cultura corporativa adoptando los más altos estándares en materia de gobierno corporativo: integridad, transparencia de la información financiera, política de compras y abastecimiento, relacionamiento con partes interesadas, etc.

Siguiendo las recomendaciones de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) la Jefatura de Gabinete de Ministros dictó la Decisión Administrativa N° 85/2018 que estableció los “Lineamientos de Buen Gobierno para Empresas de Participación Estatal Mayoritaria de Argentina” y la posterior creación del Comité de Buen Gobierno el cual integré como Secretario de Integridad.

Más allá de la cantidad de empresas que el Estado decida conservar, estos son los estándares que se deben aplicar. De lo contrario las empresas del Estado seguirán siendo ineficientes y demandando recursos de los argentinos (para que nos hagamos una idea solo en los primeros cinco meses del año demandaron $1.445.700 millones).

Como herramienta en este sentido, es destacable que, durante la discusión en el Congreso, se haya logrado incorporar a la Ley Bases un artículo que establece que toda empresa u organismo con participación estatal total o mayoritaria deba respetar los siguientes principios rectores de buen gobierno corporativo: eficiencia, transparencia, integridad, generación de valor, roles diferenciados y controles eficientes. Gracias a esta incorporación el cumplimiento de los principios no estará sujeto a la buena voluntad del ejecutivo, sino que será una regla permanente de administración de las empresas que redundará en beneficio de los ciudadanos.

En materia de empresas públicas, no hacer nada es la peor opción. Hacer algo sin pensarlo bien también es malo. Hay que dejar de sostener empresas innecesarias y gestionar con las mejores herramientas aquellas pocas que generen valor para la sociedad.