La competencia constitucional de la cámara de origen para insistir disposiciones suprimidas por la revisora en el proceso de formación de las leyes

El miércoles 19 de junio el Senado de la Nación aprobó el proyecto de ley conocido como “paquete fiscal”. Sin embargo, durante el tratamiento en particular eliminó las disposiciones de bienes personales y ganancias aprobadas en la Cámara de Diputados abriendo así un debate constitucional con respecto a un aspecto crucial del proceso de formación y sanción de las leyes. ¿Podría la Cámara de Diputados insistir sobre esas disposiciones suprimidas?

La Constitución argentina tiene un Poder Legislativo bicameral conformado por una Cámara de Senadores y otra de diputados (art. 44 CN). Para que un proyecto pueda convertirse en ley necesita entonces, por regla general, el consentimiento expreso de las dos cámaras (arts. 78 y 82 CN). Cuando un proyecto resulta aprobado en una de ellas (cámara de origen) pasa a la otra para su revisión (cámara revisora). Al recibirlo, la cámara revisora tiene cuatro alternativas posibles: aprobarlo, rechazarlo, no tratarlo o bien aprobarlo con modificaciones. Cuando la cámara revisora aprueba el texto venido de la de origen el proyecto se convierte en ley y pasa al Poder Ejecutivo quien decide si lo promulga o lo veta (art. 78 CN). Si, por el contrario, entiende que el proyecto aprobado en la cámara de origen no debe convertirse en ley cuenta con dos opciones: o no darle tratamiento alguno hasta que, pasado un tiempo, caduca en los plazos fijados por la ley 13.640, o procede a tratarlo y termina rechazándolo. Por fin, cuando la cámara revisora aprueba el proyecto pero decide practicar “modificaciones”, la Constitución exige enviarlo nuevamente a la cámara de origen para que sean examinadas por esta. Esto fue lo que sucedió con el llamado proyecto de “paquete fiscal” en el que, además de introducir agregados y correcciones durante el tratamiento en particular, el Senado “rechazó” 41 de los 114 artículos del proyecto aprobado por diputados (el título III -bienes personales-, el V -ganancias- y los artículos 100, 110 y 111, estos dos últimos rechazados con el voto de dos tercios de los presentes).

Los casos de desacuerdos entre las cámaras del Congreso con respecto a un proyecto de ley están regulados por el artículo 81 de la Constitución Nacional, el cual conviene citar textualmente: “[N]ingún proyecto de ley desechado totalmente por una de las Cámaras podrá repetirse en las sesiones de aquel año. Ninguna de las Cámaras puede desechar totalmente un proyecto que hubiera tenido origen en ella y luego hubiese sido adicionado o enmendado por la Cámara revisora. Si el proyecto fuere objeto de adiciones o correcciones por la Cámara revisora, deberá indicarse el resultado de la votación a fin de establecer si tales adiciones o correcciones fueron realizadas por mayoría absoluta de los presentes o por las dos terceras partes de los presentes. La Cámara de origen podrá por mayoría absoluta de los presentes aprobar el proyecto con las adiciones o correcciones introducidas o insistir en la redacción originaria, a menos que las adiciones o correcciones las haya realizado la revisora por dos terceras partes de los presentes. En este último caso, el proyecto pasará al Poder Ejecutivo con las adiciones o correcciones de la Cámara revisora, salvo que la Cámara de origen insista en su redacción originaria con el voto de las dos terceras partes de los presentes. La Cámara de origen no podrá introducir nuevas adiciones o correcciones a las realizadas por la Cámara revisora”. Tratándose de un desacuerdo parcial, la segunda parte de la disposición citada habilita a la cámara revisora a practicar modificaciones a un proyecto aprobado por la de origen bajo una terminología específica: introduciendo “adiciones o correcciones”. La duda que da lugar al debate público, a partir de la redacción mencionada, es si el “rechazo” o “supresión” de algunos artículos, capítulos o títulos de un proyecto de ley puede encuadrarse como una “corrección” hecha por la cámara revisora en los términos de la disposición en estudio.

Por elementales cuestiones de técnica legislativa, la introducción de modificaciones a una norma puede presentar tres características posibles: que se le inserten textos -adiciones-, que se elimine texto -supresiones- o bien que se enmiende -correcciones-. El diccionario de la lengua española (cuarta acepción) explica que el sustantivo “corrección” designa la “alteración o cambio que se hace en las obras escritas (...), para quitarles defectos o errores, o para darles mayor perfección”; a su vez, estipula que “alterar” es cambiar la forma o esencia de algo. Desde una interpretación puramente gramatical, entonces, las correcciones a que está sujeto un proyecto de ley incluye las “quitas de defectos o errores” pues la supresión de texto importa un cambio en la forma de la ley que, como tal, encuadra lingüísticamente dentro de una “corrección”. Pero hay que prestar atención asimismo a la segunda oración del artículo 81 que, incorporada por la reforma constitucional de 1994, prohibió a cada una de las cámaras rechazar totalmente un proyecto originado en ella después de haber sido adicionado o “enmendado” por la cámara revisora. Así, se “adicionó” un segundo término para describir a las modificaciones señalándolas como “enmiendas” que, como sustantivo femenino, designa toda “propuesta de variante, adición o reemplazo de un proyecto, dictamen, informe o documento análogo”, según el diccionario de la lengua española en su segunda acepción. Precisamente el sistema de enmiendas es el procedimiento elegido por los Estados Unidos de entre los dos mecanismos constitucionales autorizados para reformar su Constitución histórica. Muchos de los lectores conocerán la historia de la llamada “ley seca” que rigió en ese país entre 1920 y 1933. Esa medida se instrumentó a través de una enmienda aprobada y ratificada en 1919 que se “adicionó” a la Constitución. De igual grado, se modificó a fines de 1933 por otra enmienda que, en el primero de sus tres artículos, dispuso “suprimir” la enmienda anterior.

La consideración como correcciones o enmiendas de las partes de un proyecto de ley rechazadas por la cámara revisora es congruente con una interpretación sistemática de la Constitución. El artículo 81 ofrece solamente dos encuadres posibles para el rechazo parcial de un proyecto de ley: encasillarlo dentro de la primera parte y, así, privar de tratamiento al texto suprimido hasta el siguiente año parlamentario, o bien sujetarlo a la segunda parte tratándolo como una modificación. Pero la idea de que las disposiciones de un proyecto de ley rechazadas por una sola cámara puedan estar sujetas a las primera parte del artículo 81 es simplemente inverosímil. La sanción contenida en esta parte se halla condicionada a la concurrencia de tres presupuestos: que se trate de un proyecto de ley, el rechazo de una de las cámaras y que el rechazo sea total. Siguiendo una tradición parlamentaria antiquísima recogida por todos los reglamentos de las cámaras legislativas, los proyectos de ley se aprueban en, al menos, dos lecturas. En la primera, se discute el corazón del proyecto (tratamiento en general) y, si es aceptado, se pasa a discutir cada una de las disposiciones que lo conforman (tratamiento en particular). La primera parte del artículo 81 contiene un precepto intergiversable: el proyecto debe ser “desechado totalmente” y esto tiene lugar cuando no alcanza la mayoría constitucional durante su tratamiento en general. Precisamente por tratarse de disposiciones particulares, las consecuencias del rechazo parcial de una cámara no pueden asimilarse a las del rechazo total. Así entonces, cuando la Constitución reserva la imposibilidad de tratamiento durante el año parlamentario únicamente para aquellos proyectos rechazados en su totalidad no hace más que desplazar el encuadre del caso hacia la segunda parte del artículo 81 obligando a considerar los rechazos parciales como una “corrección” o “enmienda” en los términos de la norma citada. Al regular únicamente el rechazo total y el desacuerdo parcial entre las cámaras, la Constitución ofrece una solución binaria para los desacuerdos entre las cámaras: o el rechazo total del proyecto o el desacuerdo parcial con modificaciones; no existe el “tertium genus” del rechazo parcial.

La solución expresada, que, como expliqué, emerge desde una interpretación sistemática como gramatical de la Constitución ¿no resiente el sistema bicameral rompiendo el esquema de unidad de la ley? El sistema bicameralista supone la concordancia de voluntades de las dos cámaras para la sanción de la ley por definidas mayorías para ser consideradas como la expresión exacta de la soberanía nacional integrada por los dos elementos históricos que en aquellas están representadas: el pueblo (a través de la Cámara de Diputados) y las provinciales (en el Senado). Cuando un proyecto es aprobado en general y con modificaciones en particular la Constitución presume que ambas cámaras están de acuerdo sobre el corazón de la medida, discrepando solo en las modalidades o detalles que deben tenerse en vista para su sanción. Ante desacuerdos parciales el derecho comparado ofrece principalmente dos soluciones posibles: o bien un sistema de reenvío intercameral con prevalencia en última instancia de una de ellas o el sistema de “conferencia”. En este último las cámaras conforman una “comisión de conferencia” con miembros de ambas, consensúan una redacción final del texto en disputa que las conforme y lo elevan finalmente a la aprobación de cada cámara. Si finalmente no logran ponerse de acuerdo, a diferencia del sistema de reenvío que otorga prevalencia a una de las cámaras, el proyecto de ley se cae. Este fue el sistema que adoptó el Parlamento inglés hasta el declive de la supremacía política de la Cámara de los Lores a partir de 1911 -que confinó a un año el poder de veto suspensivo de las leyes aprobadas por la Cámara de los Comunes- y replicó el Congreso de los Estados Unidos hasta la actualidad. Indudablemente, el sistema de conferencia es más fiel con la regla de bicameralidad, ya que fuerza un acuerdo total de las cámaras en la redacción del proyecto y no admite leyes sancionadas con discrepancias parciales. Sin embargo, precisamente por esa inflexibilidad que trae consigo en la unificación de criterios, presenta el riesgo de paralizar el proceso legislativo a causa de un desacuerdo indefinido entre ellas. Al sancionar la Constitución en 1853, el constituyente argentino se inclinó por agilizar el trámite legislativo optando por el procedimiento de reenvío intercameral en el cual, en última instancia, termina prevaleciendo la voluntad de la cámara de origen. Este sistema deja un espacio abierto en donde, habiendo desacuerdos parciales, se puede terminar colando la versión de una sola cámara en la sanción de una ley cuando las modificaciones efectuadas por la cámara revisora con mayoría calificada (dos tercios de los votos de los presentes) no son rechazadas por la cámara de origen con la misma mayoría, cuando la redacción insistida por la cámara de origen termina rechazada por la revisora sin alcanzar la mayoría calificada o bien, como sucede con el proyecto de paquete fiscal, cuando las supresiones parciales de la cámara revisora no resultan aceptadas por la cámara de origen. Estas son las consecuencias del sistema de reenvío intercameral elegido por la Constitución argentina para la sanción de leyes con desacuerdos parciales entre las cámaras y, nos guste o no, la solución ofrecida por la Constitución. Nuestra Ley Fundamental adopta la regla de bicameralidad en la formación de la ley, pero en los casos de discrepancias parciales entre las cámaras se inclinó por elegir un sistema en el cual, en supuestos absolutamente puntuales, cede parcialmente privilegiando la voluntad de una cámara por sobre la otra.

Ciertamente, el otorgamiento de la prevalencia final a una de las cámaras no fue aceptado, ni siquiera en casos extremos, por ninguno de los antecedentes constitucionales preexistentes a la Constitución de 1853. Pero sí lo hizo la Constitución chilena de 1833 cuyo artículo 51 fue literalmente copiado -con excepción de una sola palabra- por los Constituyentes argentinos para regular estas situaciones. Esta es la verdad histórica del caso.

La interpretación hasta aquí apuntada se vio refrendada por una inveterada práctica parlamentaria implementada en el país desde hace más de ciento cincuenta años que puede ilustrarse con cinco decisiones parlamentarias de distintas épocas. Primera: como resultado de una práctica parlamentaria consolidada, a fines del Siglo XIX el Senado introdujo una reforma en su reglamento original de 1862 habilitando expresamente la insistencia de artículos “desechados o modificados” por la cámara de diputados al actuar como cámara revisora. Esta disposición la hizo notar Aristóbulo del Valle (entonces profesor titular de la cátedra de derecho constitucional en la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires y senador nacional por la Provincia de Buenos Aires) en el Senado de la Nación durante el tratamiento de la famosa ley 1420 de educación común en 1883. Segunda: como consecuencia de esa modificación, el 27 de septiembre de 1900 el Senado -presidido por Bartolomé Mitre como presidente provisional del cuerpo y a pedido de Figueroa Alcorta- decidió como cámara de origen sostener la vigencia del artículo 6 de la ley 3952 (ley que, a groso modo, habilitó a los particulares a demandar al Estado nacional sin autorización el Congreso) suprimido por la Cámara de Diputados. Tercera: durante el tratamiento de la primera ley del Consejo de la Magistratura el 23 de abril de 1997 las comisiones de asuntos constitucionales, de justicia, legislación general, legislación penal y presupuesto y hacienda del Senado suscribieron un dictamen conjunto por el cual decidieron insistir en la redacción de treinta y un artículos de la versión aprobada por el Senado, dos de los cuales (el 35 y 6 incisos del artículo 8) habían sido “eliminados” por diputados como cámara revisora. El dictamen conjunto, inserto en el orden del día 212/97, cuenta con la firma de veintitrés senadores -casi un tercio del Senado- entre las cuales se encuentran las de Eduardo Menem y Jorge Yoma. Cuarta: el 21 de octubre de 2009 el Senado sostuvo la vigencia de los artículos 11, 21 y 24 de la ley de derechos del paciente, historia clínica y consentimiento informado 26.529 suprimidos por diputados en oportunidad de revisar el proyecto aprobado por el Senado. Quinto: el 14 de septiembre de 2016 fue la Cámara de Diputados quien, durante el tratamiento de la ley de acceso a la información pública 27.275, insistió como cámara de origen la vigencia del inciso “m” del artículo 8 suprimido por el Senado el cual excluía entre los sujetos obligados a brindar información pública a las sociedades anónimas sujetas al régimen de oferta pública. Esta ha sido la práctica parlamentaria histórica en el derecho argentino observada en todas sus épocas. Por ello, como escribió el gran constitucionalista norteamericano Thomas Cooley -el jurista extranjero más citado por la Corte Suprema argentina de las tres primeras décadas del siglo XX- “cuando una interpretación ha sido aceptada como correcta y especialmente cuando esta ha sido dada contemporáneamente con la adopción de la Constitución y por aquellos que tuvieron oportunidad de comprender la intención del instrumento, existen poderosas presunciones a favor de tal interpretación.” Ninguna duda cabe entonces que la cámara de origen posee competencias constitucionales para insistir en la aprobación de disposiciones suprimidas por la cámara revisora.

No es posible ignorar que el sistema elegido por la Constitución y, como vimos, refrendado por una práctica parlamentaria centenaria, puede en casos puntuales poner en crisis la regla de bicameralidad con las llamadas “leyes ómnibus”. La solución adoptada por la Constitución fue pensada para superar desacuerdos menores. Ante la posibilidad de una cámara de insistir en su versión original del proyecto suprimida por la otra, podríamos encontrarnos con disposiciones impositivas que, insertas dentro de una ley ómnibus, resulten aprobadas por la voluntad de una sola de las cámaras del Congreso. Pero la Constitución no puede ser inconstitucional ni, como decía Juan Bautista Alberdi, no puede violarse a sí misma. Es ella misma quien fija sus reglas y, al mismo tiempo, los límites que las sustentan. Tales casos, por cierto absolutamente excepcionales, bien pueden prevenirse a partir de una práctica parlamentaria responsable del Congreso procurando evitar posiciones irreductibles que terminan filtrando disposiciones normativas en una ley sin la conformidad de las dos cámaras. Deviene oportuno aquí proponer al Congreso que evalúe la posibilidad de instrumentar el sistema de “conferencia” para estos casos el cual constituye una buena práctica parlamentaria, ha sido reclamado por buena parte de la doctrina especializada sobre la materia y puede instrumentarse a partir de una decisión conjunta de las cámaras sin necesidad de recurrir a ninguna reforma constitucional siempre que se emplee como un mecanismo de resolución previo a la instancia de reenvío y no lo reemplace. Entretanto habrá que recordar que, además de un instrumento de gobierno y un símbolo de la unión nacional, la Constitución es ante todo un documento jurídico que, como tal, debemos respetar como es y no necesariamente como nos gustaría que fuese pues, como expresó la Corte Suprema durante la presidencia del juez Antonio Bermejo, “la Constitución no se modifica por vía de cambios en la jurisprudencia, ni los jueces a título de interpretar las leyes, pueden invadir la potestad legislativa, no debiendo olvidarse que (…) una constitución no significa una cosa en un tiempo y otra distinta en un tiempo subsiguiente.”

*Jorge Alberto Diegues profesor de Derecho Constitucional de la UBA y de la Universidad Austral y miembro de los Institutos de Derecho Constitucional de las Academias Nacionales de Derecho y Ciencias Sociales de Buenos Aires y de Ciencias Morales y Políticas.