Algo de claridad sobre el proceso legislativo del paquete fiscal

Luego de ser aprobado por la Cámara de Diputados, el pasado 13 de junio el Senado aprobó en general un proyecto de ley impositivo que, en lo sustancial, involucra un blanqueo fiscal, un régimen de promoción de inversiones y una reforma a la Ley de Impuesto a las Ganancias y a la Ley del Impuesto a los Bienes Personales. A todo este este proyecto se lo conoció como Paquete Fiscal.

Luego de aprobar el proyecto en general, en la votación en particular el Senado rechazó los capítulos correspondientes a Ganancias y Bienes Personales.

Algunos docentes de Derecho Constitucional han sostenido que, al haber sido realizados en bloque, las reformas a Ganancias y Bienes Personas ya no podrían ser tratadas nuevamente durante el 2024. Intentaremos explicar los motivos por los cuales creemos que la anterior es una interpretación inconveniente, que se aparta del marco jurídico vigente y de las prácticas congresuales que le han dado sentido.

La Constitución Nacional prevé, a grandes rasgos, el procedimiento de sanción y promulgación de las leyes. Se trata de un manual de instrucciones obligatorio, que no puede ser modificado o alterado por el legislador, pero que, desde luego, no es completo y ni minucioso. Nunca todas las situaciones imaginables pueden ser condensadas en el texto constitucional; de allí la importancia de identificar pautas de interpretación que, antes que nuestro gusto por una u otra solución coyuntural, permitan soluciones previsibles y estables para el funcionamiento de las instituciones.

Una primera solución aparece en el artículo 81 CN, al disponer que “ningún proyecto de ley desechado totalmente por una de las Cámaras podrá repetirse en las sesiones de aquel año”. A reglón seguido, el mismo artículo considera la situación de las correcciones o enmiendas al proyecto de ley.

Mientras que el rechazo total de un proyecto de ley cierra la posibilidad de reeditar su discusión durante ese año, cuando los proyectos son objeto de adiciones, correcciones o enmiendas por la Cámara revisora -según las palabras que utiliza el mismo art. 81 CN- deben ser devueltos a la Cámara de origen, en este caso la Cámara de Diputados.

La Cámara de Diputados podrá, entonces, aceptar las modificaciones incorporadas por el Senado o insistir con el texto original. En caso de existir divergencias entre la Cámara de origen y la Cámara revisora, se comparará la mayoría alcanzada en cada una de ellas (mayoría absoluta o dos terceras partes de los miembros presentes) y frente a iguales mayorías prevalecerá la insistencia de la Cámara de origen.

Volviendo al “Paquete Fiscal”, la pregunta es qué ocurre cuando un proyecto de ley aprobado por la Cámara de origen es aprobado en general por la Cámara revisora y luego, en la votación en particular, algunos de sus capítulos son rechazados en forma total.

El intento por equiparar el rechazo total de un capítulo con el rechazo total de un proyecto fuerza la letra del artículo 81 CN, se aparta de los reglamentos vigentes en el Senado y en la Cámara de Diputados, rompe con los precedentes congresuales y vacía de contenido la aprobación en general del proyecto por parte del propio Senado.

En lugar de lo anterior, el rechazo en bloque de algunos o varios de los artículos constituye una enmienda o modificación particular el proyecto de ley antes aprobado en general por el Senado. En definitiva, enmendar no es otra cosa que corregir, variar, adicionar o reemplazar parte de un proyecto.

El artículo 81 CN, al utilizar los términos “adicionado”, “enmendado”, “adiciones” o “correcciones” no está recurriendo a una definición jurídica especial o a una técnica normativa; se trata de palabras utilizadas en un pacto fundamental destinado a su lectura por los habitantes de la Nación y que tan solo distingue dos situaciones: el rechazo total de un proyecto o su corrección.

Los reglamentos de ambas Cámaras prevén que los proyectos de ley deben atravesar dos discusiones distintas, una en general, donde se considera la idea fundamental del asunto, y otra en particular, donde se debaten cada uno de los artículos. El rechazo en general equivale al rechazo total del artículo 81 CN; el rechazo en particular, en cambio, nos sitúa en ámbito de las correcciones o enmiendas. Lo ocurrido en el Senado se encuentra dentro de la segunda hipótesis.

Esta conclusión es, además, la que resulta de la práctica llevada a cabo por el Congreso en ocasiones anteriores y mal podría sostenerse que se contradiga abiertamente con el texto constitucional.

Tampoco podría oponerse a lo anterior la inconveniencia de tratar en un mismo proyecto de ley la reforma a leyes diversas, como lo son las leyes del Impuesto a las Ganancias y a los Bienes Personales.

En primer lugar, no hay ninguna cláusula en la Constitución que impida tratar en un mismo proyecto de ley distintos temas. Las denominadas “leyes ómnibus” han sido, desde hace décadas, una práctica reiterada en el Congreso Nacional y la reforma constitucional de 1994, a pesar de modificar el régimen de sanción y promulgación de las leyes no les dedicó un solo párrafo.

Por otro lado, el paquete fiscal no es lo que tradicionalmente se entiende como ley ómnibus, concepto que -además- carece de un contorno jurídico específico. Se trata de un programa impositivo que, más allá de cualquier valoración sobre su contenido, tiene aptitud suficiente para ser incorporado en forma completa en un solo proyecto ley.

De este modo, la decisión de tratar las medidas impositivas en un proyecto o en varios, es una cuestión que queda librada primero a la decisión del autor del proyecto y luego a la decisión de las Cámaras, cuando los aceptan como tal y los aprueban en general.

Una interpretación contraria, además de vaciar de contenido la aprobación en general, parece arrogarse una decisión de oportunidad y conveniencia política ya realizada por los legisladores al tramitar un proyecto de ley que ha sido entendido como una unidad.

En tanto el denominado “Paquete Fiscal” ha sido aprobado en general por ambas Cámaras, resta averiguar si la Cámara de Diputados insistirá con el texto original o aceptará las enmiendas y, en su caso, con qué mayoría lo hará; respeto a Ganancias y Bienes Personales, le bastará insistir con la mayoría absoluta de sus miembros presentes.

En cualquier caso, ambas Cámaras habrán deliberado y expresado voluntad favorable al proyecto de ley, mientras que las diferencias de criterio sobre distintos artículos se resolverán de acuerdo con el procedimiento fijado en la Constitución y en los reglamentos de las Cámaras.

Desde luego, la Constitución podría merecer otras interpretaciones; para ello deberíamos forzar su texto e intentar imponerle al legislador, eventualmente a través del poder judicial, una interpretación distinta a la adoptada en los reglamentos de las Cámaras.

Allí el problema no sólo pasa por decidir cuál interpretación es mejor, sino también por un aspecto institucional nada menor: qué autoridad del Estado (el legislador o el poder judicial) está en mejores condiciones para interpretar las exigencias constitucionales y reglamentarias del procedimiento de sanción y promulgación de las leyes.

En tanto lo decidido por el legislador se ajuste a una razonable interpretación constitucional, al reglamento de las Cámaras y a la práctica congresual, esa solución será, al mismo tiempo, la que mejor se ajusta a criterios de previsibilidad y seguridad jurídica que están en las bases mismas del ideario constitucional.