La implementación del Código Procesal Penal Federal y la reconfiguración del Ministerio Público Fiscal

En 2014, mediante la Ley Nº 27.063 —y su modificatoria Ley 27.452— se aprobó el Código Procesal Penal Federal (CPPF). La Comisión Bicameral de Monitoreo e Implementación del CPPF fue el órgano creado a fin de elaborar un cronograma para la entrada en vigencia del nuevo ordenamiento. La Ley 27.150 complementó esta estrategia, y dispuso que el CPPF comenzaría a regir a partir del 1º de marzo de 2016 en el ámbito de la Justicia Nacional en lo Criminal y Correccional de la Capital Federal, mientras que su implementación en el ámbito de la Justicia Federal quedaría supeditada al cronograma que elaboraría la Comisión Bicameral correspondiente.

Los esfuerzos institucionales desplegados por casi diez años no fueron suficientes para lograr la plena operatividad de esta ley. El CPPF, a mayo de 2024, solo había sido puesto en marcha en las provincias de Salta y Jujuy, mientras que, en el resto de las jurisdicciones del país, solo se habían habilitado algunos artículos.

La inoperatividad de la reforma representa una situación de gravedad institucional. Esta demora ha privado a muchas jurisdicciones de la posibilidad de consolidar un sistema de justicia más eficiente. La legislación hasta ahora paralizada proponía dejar atrás el modelo inquisitivo (o inquisitivo mixto), e instaurar un sistema acusatorio-adversarial, caracterizado por la independencia, transparencia, y celeridad de las decisiones judiciales. En este sentido, el sistema acusatorio promueve una separación clara entre la función de investigar y adjudicar los delitos, ya que pone en cabeza del Ministerio Público Fiscal el control de la acción penal pública, mientras que limita el rol de los magistrados al juzgamiento de los delitos y la protección de las garantías del imputado. Al mismo tiempo, consagra la plena oralidad en la toma de decisiones, lo que contribuye a un accionar transparente y ágil de los actores del sistema de justicia.

La paralización de la reforma no solo impide la materialización de las virtudes del sistema acusatorio, sino que también encarna sus propios perjuicios. Tal como se ha identificado en los fundamentos del DNU Nº 188/24, la dualidad de sistemas procesales vigentes en el territorio argentino promueve la incertidumbre y el trato desigual de los ciudadanos/as de las diferentes jurisdicciones, que son juzgados/as bajo sistemas disímiles. Este estancamiento también trae aparejadas complicaciones operativas, que obstaculizan el desarrollo de las investigaciones y el funcionamiento efectivo de las etapas recursivas. Todo ello socava la capacidad del sistema judicial de responder adecuadamente a los desafíos contemporáneos de la justicia penal.

En este contexto, la decisión del DNU 188/24 de redefinir las funciones vinculadas a la implementación del CPPF y asignar al Poder Ejecutivo Nacional la mencionada competencia —por medio del Ministerio de Justicia— luce razonable. Se trata de una medida fundamentada en la urgencia de superar la inacción que ha signado el proceso de implementación desde su sanción, y en la necesidad de afrontar sus implicancias negativas en el sistema de justicia.

La medida se postula como una propuesta promisoria para acelerar la puesta en vigencia del CPPF. A solo tres meses de la sanción del DNU, los nuevos responsables de la implementación han demostrado su compromiso con cumplir ágil y diligentemente la tarea encomendada, y han avanzado con la implementación del nuevo ordenamiento en la jurisdicción de la Cámara Federal de Apelaciones de Rosario. Mendoza será la próxima jurisdicción.

La implementación plena del nuevo CPPF no solo corrige deficiencias históricas del sistema de justicia, sino que además proporciona una oportunidad única para que el Ministerio Público Fiscal cumpla con su deber de establecer una política de persecución penal, conforme al art. 3º de la Ley Orgánica del Ministerio Público Fiscal de la Nación (Ley 27.148). La importancia de esta política no debe subestimarse: esta estrategia es la que permitirá adaptar la actuación del órgano acusatorio en miras de promover una persecución penal más efectiva.

La estructura del Ministerio Público Fiscal es una parte fundamental de la política de persecución penal. En este sentido, la Ley 27.148 establece en sus artículos 17, 22 y 32 la creación de fiscalías de distrito, y de procuradurías y unidades fiscales especializadas. Se trata de un diseño institucional que busca promover la especialización en fenómenos criminales específicos, y la intervención interjurisdiccional coordinada. Estos aspectos son relevantes para ofrecer una respuesta más adecuada a los fenómenos criminales modernos, que requieren el desarrollo de investigaciones más dinámicas y articuladas. La estructura mencionada, sin embargo, fue prevista en el marco de un sistema procesal penal acusatorio que, hasta el presente, no ha sido implementado en su totalidad. Como consecuencia, esta organización institucional no se encuentra plenamente operativa. La decisión del Poder Ejecutivo Nacional de acelerar los tiempos de la puesta en vigencia del CPPF, de esta manera, representa un avance positivo en miras de concretar los objetivos previstos para el Ministerio Público Fiscal.

El establecimiento de una política de persecución penal efectiva exige que el órgano acusatorio disponga de facultades para realizar un uso eficiente de sus recursos. En este contexto, el CPPF se postula como un marco legal adecuado, ya que otorga al representante del Ministerio Público Fiscal diversos mecanismos para disponer de la acción penal pública (p. ej. criterios de oportunidad, conversión de la acción, conciliación y suspensión del proceso a prueba). Estos elementos permiten optimizar el uso de los recursos limitados, en función de criterios de priorización previamente determinados. Asimismo, el nuevo ordenamiento prevé herramientas para la diversificación punitiva —como las sanciones alternativas— que también contribuyen con este objetivo en los supuestos de criminalidad leve e intermedia.

El establecimiento de una política de persecución penal fortalece la transparencia y la rendición de cuentas. La promoción de criterios generales de actuación claros permite que los fiscales actúen de modo previsible, y que puedan justificar su accionar frente a la sociedad. Esto permite incrementar la confianza en las instituciones por parte de los ciudadanos y promover, así, un mayor cumplimiento normativo.

Los criterios de actuación, además, son fundamentales para un trabajo articulado por parte de los distintos actores del sistema de justicia. La existencia de estos lineamientos permite establecer objetivos comunes, que promuevan una mejor coordinación entre los fiscales, los jueces y las fuerzas de seguridad, y una mayor consistencia en la aplicación de la ley. Esta articulación contribuye a incrementar la capacidad de respuesta en la persecución penal de los delitos, especialmente, en los casos de fenómenos criminales complejos —como la trata de personas, la corrupción, el lavado de dinero, y el contrabando— que caracterizan al fuero federal.

Como titular del Ministerio Público Fiscal de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA), he sido testigo del impacto positivo de las herramientas del sistema acusatorio. Este tipo de mecanismos, contemplados en el Código Procesal Penal de esta jurisdicción, han generado una mejora sustancial en el ejercicio de la acción penal. Su implementación ha contribuido a optimizar la eficacia del sistema de justicia al promover una persecución penal más estratégica, y al fomentar el uso de medidas alternativas al proceso y a las penas privativas de libertad. Un ejemplo elocuente de ello fue el Programa de Intervención en el Mercado de Drogas (IMD). Esta política tenía como objetivo principal erradicar los mercados abiertos de venta de drogas en barrios populares mediante la aplicación de estrategias de disuasión focalizada. Este enfoque parte de la necesidad de establecer prioridades en las investigaciones a partir de criterios específicos, de modo de orientar los esfuerzos del sistema al juzgamiento de los delincuentes más violentos. Sus resultados preliminares sugieren el éxito de este tipo de políticas.

La implementación del Código Procesal Penal Federal, entonces, constituye una estrategia prometedora no solo para promover la transparencia, la celeridad y la independencia en las decisiones judiciales en el marco de un sistema acusatorio, sino también para establecer un contexto adecuado en el que el Ministerio Público Fiscal pueda desarrollar una política de persecución penal efectiva. La definición de esta política contribuirá a la profesionalización, especialización y coordinación de los operadores judiciales, a la racionalización de los recursos y, en definitiva, a una mejor respuesta por parte del Ministerio Público Fiscal frente a los fenómenos criminales que ocupan al fuero federal.

*Juan Bautista Mahiques es abogado, actual Fiscal General de la Ciudad de Buenos Aires y Presidente de la Asociación Internacional de Fiscales (IAP). Integró la Comisión Bicameral de Monitoreo e Implementación del Código Procesal Penal Federal del Congreso de la Nación.