La estructura tributaria y sus efectos sobre el crecimiento de la economía

Al analizar el desempeño de la recaudación tributaria nacional en el primer cuatrimestre del año, medido en términos del PBI, comparado con la situación de igual tercio de 2023, con un resaltador en mano se puede remarcar los siguiente:

1. disminuyó en poco más de un punto porcentual del PBI -menuda caída-;
2. en los recursos tributarios, excluyendo la seguridad social, esa diferencia se desvanece, quiere decir que toda la pérdida se explica por la baja en lo ingresado por impuestos al trabajo. Aunque debe decirse, es una verdad a medias; y
3. la composición de la recaudación neta de impuestos al trabajo es francamente diferente entre ambos períodos:

• el Impuesto a las Ganancias perdió un punto y medio del PBI, Bienes Personales cayó 0,3% PBI, el conjunto de otros impuestos de menor recaudación casi ya no cuenta, proveyendo 0,5 pp de PBI menos que un año atrás;
• Créditos y débitos, Internos, Combustibles y Derechos de importación más Tasa de Estadística se mantuvieron estables (aunque el impuesto unitario sobre los combustibles y el dióxido de carbono recuperó buena parte del valor que había perdido); y
• IVA (creció apenas 0,2 pp PBI); derechos de exportación, que aportaron 05 pp PBI adicionales y el Impuesto PAIS, que generó más de 1 pp del PBI adicional.

Este panorama podría tildarse de triste, aunque esa calificación suene más a una mirada -algo superficial- de una novela o cuento que a una lectura económica.

Por un lado, porque, dado que no ha habido cambios legales en esa materia, la caída de ingresos por impuestos al trabajo refleja directamente la contracción del salario real y del empleo (registrado). Por otro, porque son esa clase de impuestos que deterioran fuertemente la eficiencia económica, y en consecuencia dañan el crecimiento futuro, y son los que un decisor de política económica menos elegiría, los que permitieron nivelar las arcas fiscales: Impuesto PAIS generalizado y con alícuota híper aumentada a partir de diciembre y retenciones sobre las exportaciones, son dos candidatos para reducir en el corto plazo y, más adelante, eliminados.

Esta situación da pie para incursionar en el análisis de las propuestas tributarias incluidas en el Proyecto de Ley sobre Medidas Fiscales Paliativas y Relevantes que obtuvo media sanción en la Cámara de Diputados de la Nación el último día abril pasado.

El proyecto incluye cambios en impuestos sobre los ingresos (Ganancias de personas físicas), el monotributo (ingresos más IVA) y sobre el patrimonio (bienes personales). Además, incorpora un régimen de incentivo para grandes inversiones (RIGI), moratoria impositiva y blanqueo de capitales.

Cabe recordar que Diputados incorporó al proyecto una corrección al Impuesto Interno sobre los Cigarrillos (subiendo su alícuota), propuesta que formaba parte del proyecto fiscal original pero que el Poder Ejecutivo dejó fuera en esta segunda presentación.

El Impuesto a las Ganancias de personas físicas había sido cuasi eliminado desde septiembre de 2023, como una medida netamente electoral votada por amplia mayoría. No hay motivo alguno para que un país no cuente con un impuesto bien diseñado sobre los ingresos de las personas físicas. La propuesta va en ese sentido: baja la base imponible y suaviza las alícuotas: pagan poco quienes superan cierto piso, pagan mucho a partir de determinado nivel.

El monotributo amplía el universo de beneficiarios subiendo su techo y modifica ligeramente las bajas alícuotas. No es lo que se debería esperar: en primer término, sigue la fuerte inequidad entre iguales; segundo, en lugar de facilitar el pasaje al régimen general, se lo esquiva. El objetivo inicial era formalizar, simplificando el pago de impuestos (y por eso unifica, en un monto determinado, el IVA, Ganancias y Seguridad Social), pero resulta que aumentando el techo, permite que personas y empresas con relativamente altos ingresos permanezcan en el régimen, cuando estarían en condiciones de sumarse, por sus características, al régimen general.

En el Impuesto sobre el Patrimonio el proyecto eleva el mínimo no imponible general y el que se aplica a la vivienda propia (a poco más de USD 100 mil y USD 350 mil, respectivamente, medidos al tipo de cambio actual); unifica las alícuotas para activos radicados localmente y en el exterior (llevándolas al valor local, más bajo) y las reduce en forma progresiva, empezando con las que se aplican al impuesto devengado en 2023 con una mínima de 0,5% y una máxima de 1,5%, para llegar a una tasa única de 0,25% en 2027, último año en que se aplicaría el impuesto sobre los bienes personales.

Además, premia con una baja de 0,25 puntos porcentuales en las alícuotas a aplicar en los períodos fiscales 2023 a 2026, inclusive, a los contribuyentes que cumplieron con los pagos correspondientes en los períodos 2020 a 2022.

La Oficina de Presupuesto del Congreso estimó pérdidas de 0,29% del PBI en el impuesto determinado para 2023 respecto de lo que habría sido sin las modificaciones introducidas en este proyecto y de 0,33%, 0,40%, 0,47%, hasta 0,61% del PBI de 2024 a 2027, respectivamente. A ello habría que sumar, de acuerdo con esas estimaciones, 0,07% del PBI adicional por año hasta 2026 por el premio al contribuyente cumplidor en el período 2021 a 2022.

Por otra parte, el Proyecto introduce el Régimen Especial de Ingreso del Impuesto sobre los Bienes Personales (“Reibp”), por el que se podrá optar hasta el 31 de julio de 2024 (o 30 de septiembre, si el PEN así lo define) que permite abonar, en forma unificada, el impuesto para los períodos 2023 a 2027 con alícuotas diferenciales según se trate de activos existentes en el patrimonio o de los que ingresen a partir de la opción por el blanqueo, y otorga estabilidad a partir de 2028 (no podrá gravarse con alícuotas superiores a 0,25 por ciento).

Es cierto que las alícuotas de bienes personales eran muy elevadas, sobre todo en combinación con las del Impuesto a las Ganancias, porque mantener la discriminación entre activos locales y en el exterior no tiene justificación y porque los mínimos imponibles eran efectivamente muy bajos.

Sin embargo, un Impuesto al Patrimonio encuentra justificación desde variados argumentos: podría ser un buen instrumento hacia la búsqueda de la equidad vertical, sobre todo si se tiene en cuenta que la riqueza se distribuye de forma más desigual que el ingreso y el consumo y que, a igualdad de ingresos, una persona con mayor riqueza tendrá, también, mayor capacidad de pago.

Pero la primera justificación para incorporar un impuesto sobre la riqueza está en las dificultades para gravar las ganancias de capital no realizadas y por ello no se puede analizar este impuesto en forma aislada sino en el contexto del país: imposición sobre las ganancias de capital, necesidad de recursos, grado de desigualdad. Y tener en cuenta, además, que un impuesto sobre el patrimonio neto podría inducir inversión en capital humano, ya que éste no está alcanzado y favorecer la inversión productiva, porque el impuesto grava, también, los activos improductivos.

En suma, sería deseable mantener una tasa algo mayor a la propuesta en el proyecto y que el impuesto se pudiera, en parte, acreditar contra el pago de ganancias, lo que permitiría alcanzar a quienes están exentos en ganancias o evaden este impuesto y tienen menos oportunidades de hacer lo mismo con el gravamen patrimonial.

La justificación del Régimen de Incentivo a las Grandes Inversiones es atraer grandes capitales y, para ello, otorga diversos beneficios que resultan o bien excesivos o que debieran generalizarse a toda la economía.

Por ejemplo: las empresas pagarían una tasa de 25% en el Impuesto a las Ganancias, se beneficiarían con la amortización acelerada de sus inversiones y el ajuste por inflación de los quebrantos; acredita el 100% del Impuesto sobre Débitos y Créditos al pago del Impuesto a las Ganancias; por tres años no estarán alcanzadas por derechos de exportación ni aranceles y tasa de estadística sobre la compra de bienes de capital en el resto del mundo. Además, reciben un tratamiento preferencial y acelerado para la devolución del IVA pagado por las compras de bienes de inversión.

Más allá de lo impositivo, se garantiza a estas empresas el acceso a divisas y que las exportaciones no estarán sujetas a cuotas de ventas al resto del mundo.

Resulta casi evidente que, dada la combinación de los beneficios, estas empresas no pagarían Impuesto a las Ganancias en los primeros años posteriores a su establecimiento.

En términos más generales, no queda claro que el régimen atraiga inversiones que, en un escenario macroeconómico estable, y con un tratamiento impositivo algo menos gravoso, no se hubieran realizado en cualquier caso.

En principio, la conclusión es que se está dando tratamiento desigual a iguales, sin claros beneficios para la sociedad y con posibles costos en términos de recaudación. Por último, moratoria y blanqueo, una vez más.

La Argentina tiene una frondosa historia de regularizaciones tributarias: desde el retorno a la democracia y hasta 2022, hubo 81 planes de facilidades de pago en materia impositiva a nivel nacional (un promedio de poco más de dos planes por año).

Independientemente de cuál sea la productividad de la moratoria y blanqueo que propone el proyecto con media sanción, sería preferible, a futuro, pensar en premios al buen cumplimiento que en perdones por mal comportamiento.

Otra vez, buscando que el sistema sea menos inequitativo. El partido recién empieza y se podría pensar que lo que se establece para el RIGI sea -en parte o en todo- un anticipo de las ideas para llevar adelante una reforma tributaria estructural y de largo plazo. Ahí estaría quedando fuera, sin embargo, una propuesta para el Impuesto PAIS cuya recaudación debería ser compensada. En parte ello podría hacerse, a la vez que se generan recursos para el fisco, vía la promoción de la sostenibilidad medioambiental con instrumentos que desalienten las emisiones.

La autora es Economista de FIEL. Esta nota se publicó en Indicadores de Coyuntura 663 de FIEL