Coparticipación federal de impuestos, coordinación fiscal y crecimiento económico

Generalmente los intentos de consensos o acuerdos fiscales entre la nación y las provincias están planteados públicamente por la política como un enfrentamiento binario e histórico de “federales versus unitarios” y no tiene aún, desde hace 3 décadas, una resolución política de largo plazo; pese a que la reforma constitucional de 1994 otorgaba un plazo de hasta 2 años para que la política argentina arribe a un acuerdo; por el contrario, acumula una mora de incumplimiento constitucional de 28 años y atraviesa continuamente situaciones de litigios judiciales entre las provincias y la nación.

Se trata de la distribución de los ingresos fiscales nacionales, que las provincias resignan en su territorio, en un primer término entre la Nación y el conjunto de las provincias y luego, en una instancia secundaria, de éstas entre sí.

Si bien deteriora el sano criterio de la “correspondencia fiscal”, que indica que el “beneficio político” de efectuar el gasto público debe ser balanceado con el correspondiente “costo político” de recaudar el ingreso público; centraliza la gestión fiscal, reduce los costos de la recaudación y debería evitar la duplicidad de los gravámenes nacionales y provinciales.

La coparticipación federal de los impuestos incluye los criterios de la estricta devolución simétrica y de la intervención para la redistribución de los ingresos fiscales en simultáneo, desde las provincias estimadas como relativamente “más dotadas y ya más desarrolladas” hacia otras jurisdicciones; asumidas como “menos dotadas y todavía rezagadas”; primero mediante las transferencias automáticas y después a través de giros discrecionales, los Aportes del Tesoro Nacional (ATN) y las inversiones públicas de la Nación en las distintas provincias.

Este régimen de “coparticipación de impuestos”, es un tema que, desde hace décadas, está necesariamente presente en cualquier agenda prioritaria de cualquier gobierno, pero siempre sin alcanzar la necesaria resolución política de largo plazo. Lógicamente, no puede ser la excepción su reciente inclusión en la propuesta del llamado “Pacto del 25 Mayo”, convocado por el Presidente a los gobernadores a celebrar en Córdoba.

La primera cuestión que se debería acordar es ¿Cuáles son “las provincias más dotadas y desarrolladas”? Son muy escasas las estimaciones de las cuantías y de las calidades de los stocks de los capitales productivos (los recursos naturales y humanos, la infraestructura física, los equipos y las tecnologías, etc), esto es las “usinas de la creación de riqueza” y quizás por ello el país padece de continua descapitalización productivas. De ahí que sólo se considere lo que sí se mide: los flujos anuales de sus resultados productivos.

Estos son los productos llamados brutos (porque no descuenta las amortizaciones), denominados geográficos, son los PBG de cada una de las provincias. Pero, queda sin saldar la incertidumbre del grado de eficiencia con que actúa cada una de ellas pues, se conocen sus resultados, pero no, a ciencia cierta, que “tan lejos o cerca” están las provincias de sus potenciales “fronteras de producción”.

Entre las 10 provincias de mayor PBG y, por ende, de también de mayor contribución al PBI nacional, y las 10 de un mayor PBG por habitante, siendo este un indicador más cercano a sus productividades, solo coinciden en ambos listados la mitad.

De cualquier manera, parecería haberse arribado a algún consenso mayoritario que a las referidas 5 jurisdicciones que figuran en ambos listados: CABA; Santa Fe y Córdoba en el centro del país y Neuquén y Chubut en la Patagonia; se adicionarían la de Buenos Aires, Mendoza; Entre Ríos y eventualmente Santa Cruz y Río Negro; sin que ello sea estrictamente objetivo, en un todavía muy opinable mix de variados criterios de estimación de los PBG.

Pero, esta primera lectura de los aportes y de los reintegros de cada una de las provincias no resultaría completa si no se incorporara también al balance general a las transferencias llamadas “no automáticas”, los ATN y los gastos e inversiones públicas de la Administración Central.

El objetivo principal del Régimen de Coparticipación Federal de los impuestos es alcanzar un crecimiento económico más equitativo y homogéneo de las provincias.

A modo de una preliminar conclusión general se podría decir que, de las 23 jurisdicciones analizadas más CABA; y de ellas las 9 consideradas como las provincias relativamente “más desarrolladas”, solo poco más del 50% de ellas crecieron más que el país en su conjunto. Mientras que de las 14 provincias restantes, estimadas como “menos dotadas y aun rezagadas”, casi el 65% de ellas crecieron más que el promedio nacional.

O sea que, al cabo de poco más de dos décadas, solo 1 de cada 2 provincias “avanzadas” crecieron más que la media nacional y 2 de cada 3 provincias “rezagadas” crecieron por encima del promedio del país. Ello alentaría a pensar que se estaría verificando el proceso de convergencia de crecimiento económico buscado, pero lo estaría haciendo hacia una tasa de crecimiento nacional de largo plazo muy baja, de menos del 2% anual, e inferior al 1% anual por habitante.

El hecho de que las provincias están convergiendo, pero a una tasa de crecimiento muy baja también en términos relativos a otros países de la región, debería obligar a verificar a las componentes relativas de los criterios devolutivo (que incentiva la eficiencia) y de redistribución (que busca la equidad, pero necesariamente afecta negativamente a los procesos productivos) del régimen de coparticipación de impuestos.

El autor es miembro de la Fundación Pensar Santiago del Estero