El Fondo de Garantía de la Anses y la Ley Bases: origen, finalidad y destino de los activos

En estos días comenzaron a publicarse notas periodísticas referidas al Fondo de Garantía de Sustentabilidad (FGS), y las modificaciones que sobre el mismo se plantean en el proyecto de ley denominado “Ley de Bases”.

Debo efectuar una aclaración previa, el fondo no se creó en oportunidad de la nacionalización de las Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones (AFJP), y transferencias de los ahorros que se encontraban depositados en sus cuentas. Fue creado antes, a través del decreto 897/07, y los ingresos iniciales provenían del traspaso al régimen estatal de aquellos afiliados a las AFJP que por razones de edad y de acumulación de fondos no podrían llegar a recibir una prestación por parte del Régimen de Capitalización que superare el haber mínimo garantizado.

Claro está que, luego si ingresaron los fondos de todos los afiliados, con la transferencia de los saldos de las cuentas de capitalización en virtud de la eliminación del sistema de capitalización y las AFJP, en octubre de 2008.

Fondos de características similares podemos encontrar en otros países. En 2022, los fondos de pensiones soberanos y del sector público sumaban 152 entre los 300 primeros fondos existentes, representando el 70,9% de los activos totales. El más conocido es el Fondo Global de Pensiones del Gobierno Noruego (Government Pension Fund Global), o fondo del petróleo.

Los activos de este fondo podrán ser utilizados para pagar los beneficios del Sistema Integrado Previsional Argentino y para hacer frente a los compromisos asumidos por ANSES derivados de los reajustes previstos en la Ley 27.260 de Reparación Histórica.

La normativa que regula el fondo y su funcionamiento, lo define como un patrimonio de afectación específica destinado, únicamente, al pago de los beneficios del Sistema previsional.

El decreto de creación del FGS, establece la finalidad de este:

a) atenuar el impacto financiero que sobre el régimen previsional público pudiera ejercer la evolución negativa de variables económicas y sociales.

b) constituirse como fondo de reserva a fin de instrumentar una adecuada inversión de los excedentes financieros del régimen previsional público garantizando el carácter previsional de los mismos.

c) contribuir a la preservación del valor y/o rentabilidad de los recursos del Fondo.

d) atender eventuales insuficiencias en el financiamiento del régimen previsional público a efectos de preservar la cuantía de las prestaciones previsionales.

e) procurar contribuir, con la aplicación de sus recursos, de acuerdo a criterios de seguridad y rentabilidad adecuados, al desarrollo sustentable de la economía nacional, a los efectos de garantizar el círculo virtuoso entre el crecimiento económico sostenible, el incremento de los recursos destinados al Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA) y la preservación de los activos de dicho Fondo.

En el propio decreto de creación, se estipuló que las decisiones que se adopten en materia de inversión de excedentes financieros serán tomadas, en todos los casos, con máxima cautela, para minimizar riesgos y asegurar la liquidez del sistema. Remitiendo en este punto a la ley 24.156 de Administración Financiera.

Al incorporarse al FGS los activos derivados de la nacionalización de las AFJP, la propia ley de transferencia dispuso que “en razón de sus actuales posiciones, las inversiones permitidas serán las previstas en el artículo 74 de la Ley 24.241, rigiendo las prohibiciones del artículo 75 de la citada ley y las limitaciones de su artículo 76″. Esto significa que los activos transferidos estaban invertidos siguiendo las pautas que la ley de creación de la capitalización y las AFJP había fijado, y conforme a dichas reglas previstas, continuaron invertidos hasta ahora.

El artículo referido, que encabeza el Capítulo V. Inversiones, enuncia un criterio general, y establece el listado de inversiones permitidas, agregando en cada caso un límite superior para cada una de ellas, un tope máximo, pero no un mínimo de cada uno de los activos enumerados.

En títulos públicos o letras del tesoro Nacional, hasta el cincuenta por ciento (50%) de los activos totales,  Títulos valores emitidos por las provincias, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, las municipalidades, el Banco Central de la República Argentina, hasta el treinta por ciento (30%); Obligaciones negociables, debentures y otros títulos valores, hasta el cuarenta por ciento (40%) de los activos totales;  Depósitos a plazo fijo hasta el treinta por ciento (30%); cuotas de participación en fondos de inversión directa, de carácter fiduciario y singular, hasta el diez por ciento (10%); fideicomisos financieros no incluidos en los incisos i) o j), hasta el treinta por ciento (30;  otorgamiento de prestamos

a las beneficiarias y los beneficiarios del Sistema y a las trabajadoras y los trabajadores aportantes hasta el VEINTE POR CIENTO (20 %) mientras que para las trabajadoras y los trabajadores aportantes al SIPA la inversión no podrá exceder el CINCO POR CIENTO (5 %) de

Si establece un límite mínimo y máximo, para las acciones y/u obligaciones negociables convertibles en acciones de sociedades anónimas nacionales, mixtas o privadas cuya oferta pública esté autorizada por la Comisión Nacional de Valores, hasta un máximo del cincuenta por ciento (50%) de los activos totales, pero en este caso si establece un mínimo del siete por ciento (7%).

Y también para los préstamos cuya finalidad sea financiar proyectos productivos, inmobiliarios o de infraestructura a mediano y largo plazo en la República Argentina, deberán destinarse como mínimo el cinco por ciento (5%) y hasta un máximo del cincuenta por ciento (50%) de los activos totales del fondo;

Según datos oficiales para fines de febrero último, el FGS poseía una cartera de $46 billones de pesos, que al tipo de cambio contado con liquidación (CCL) de ese día, equivalía a US$43.291 millones.

Los activos totales en la actualidad se encuentran invertidos en:

a. 72,3% del total en títulos públicos, US$31.317 millones

b. 3,4% en otros títulos emitidos por entes estatales, US$1480 millones

c. 12,9% en acciones US$5604 millones

d. 5,8% en proyectos productivos, US$2502 millones

e. 1% en plazos fijos, US$466 millones

f. 0,6% en obligaciones negociables US$268 millones

g. 0,5% en fondos comunes de inversión US$212 millones

El Fondo de Garantía -según surge del informe de propio fondo en la web de ANSES- cuenta con acciones de 43 compañías argentinas, que equivale poco menos que el 13% de todos los fondos administrados.

Dentro de los papeles de las empresas, surge que 15% de su porfolio, son las acciones de Ternium Argentina, que representa un 26% del capital social de la compañía; el FGS posee el 28,8% de las acciones del Banco Macro; del Grupo Financiero Galicia posee el 17,9% del capital social; entre las empresas de energía, de Pampa Holding tiene el 21,1% y de Transportadora de Gas del Sur, el 24%.

En el artículo 56 del borrador de la ley de Bases se dispone la consolidación en el Estado Nacional de las tenencias de títulos de deuda pública de titularidad de las entidades del Sector Público Nacional, y el Fondo de Garantía de la Sustentabilidad.  Los títulos públicos consolidados de acuerdo con lo establecido en la presente ley serán transferidos a una cuenta de titularidad del Tesoro Nacional, en donde se cancelarán por confusión patrimonial. (Art.57).

En el proyecto anterior de ley de bases, se transferían los activos del FGS a la Tesoro Nacional, en este proyecto se transfieren los títulos públicos que constituyen el 72,3% de las tenencias, y serán cancelados por confusión patrimonial.  La obligación se extingue por confusión cuando las calidades de acreedor y de deudor se reúnen en una misma persona y en un mismo patrimonio, así lo define el art.931 del Código Civil y Comercial.

En el artículo 61 del borrador que comentamos, se propone la eliminación de los criterios de inversión de los activos del FGS, que como describimos posee límites máximos, y en el caso de las acciones además un límite mínimo de inversión en ese activo. Este artículo impone un peso específico que los distintos tipos de activos que pueden tener en el total del fondo. Reemplaza los 15 incisos del art.74 de la ley 24.241 por una referencia amplia que alude a acciones y/u obligaciones negociables, sin establecer porcentaje alguno para las diferentes inversiones.

La cancelación por confusión de los activos invertidos en títulos públicos podrá poner nuevamente en análisis el tema del costo de transición que debió asumir el Estado Nacional con la creación de la capitalización individual a partir de 1994.

La pérdida por parte del régimen gestionado por ANSES de los aportes personales de los trabajadores que habían optado por una AFJP, impulsó al Gobierno a emitir títulos públicos que eran absorbidos por la administradoras privadas con los aportes de sus afiliados como una inversión rentable y segura por la garantía estatal, tal fue la magnitud de estas emisiones, que a la salida de la convertibilidad las administradoras tenían en sus porfolios el 78% de títulos públicos, excediendo largamente el límite del 50% previsto en la normativa antes referida.

Respecto a las acciones se eliminan todas las limitaciones existentes para invertir y desinvertir en estos activos.

El anuncio de la cancelación de los títulos por confusión podría impactar negativamente en el valor de esos activos, ya que la valuación puede realizarse considerando el plazo de vigencia del título, o el de mercado antes de la finalización del mismo.