¿Para qué sirve una consulta popular?

Como es sabido, el presidente de la Nación viene amenazando al Congreso con la convocatoria a una consulta popular si éste no aprueba los proyectos que él envía, tal como él los envía. Hace pocos días presenciamos cómo sus diputados retiraron el proyecto de la “ley ómnibus” porque no la aprobaban a libro cerrado (lo cual hubiera sido una irresponsabilidad, por la complejidad y extensión del proyecto). Pocos días más tarde, un diputado presentó un proyecto de ley de convocatoria a consulta popular sobre ese mismo proyecto de ley. Por tal motivo, conviene explicar cuál es su régimen constitucional.

El art. 40 de la Constitución Nacional prevé dos tipos de consulta: (i) una vinculante, que puede convocar el Congreso a iniciativa de la Cámara de Diputados, con voto obligatorio por parte del electorado; y (ii) otra no-vinculante, y la pueden convocar tanto el Congreso como el Presidente y el voto en ella no es obligatorio.

En ambos casos, quien la convoca sólo puede hacerlo “dentro de sus respectivas competencias”, por lo cual el Presidente no puede convocar a una consulta acerca de la “ley ómnibus”, pero sí podría hacerlo el Congreso por iniciativa de algún diputado. Por tal motivo, en este artículo nos referiremos únicamente a la consulta que puede convocar el Congreso, que puede ser vinculante o no, según cómo lo decida ese órgano al convocarla.

La ley que reglamenta la consulta popular (nº 25432) contiene severas limitaciones para este mecanismo:

1. No se puede someter a consulta (ni vinculante, ni no-vinculante) un proyecto de ley relativo a: impuestos, reclutamiento de tropas, coparticipación federal, desarrollo de alguna región, necesidad de una reforma constitucional, creación de asignaciones específicas para algún impuesto, temas electorales y de partidos políticos, elevación de tratados a la jerarquía constitucional o denuncia de los que ya la tienen, aprobación de tratados de integración, reglamentación de la Auditoría General de la Nación, del Consejo de la Magistratura y del Jurado de Enjuiciamiento y las leyes que reglamentan la iniciativa popular, la consulta popular y el mecanismo de control de los decretos de contenido legislativo (DNU, delegados y de promulgación parcial). El motivo de estas exclusiones es sencillo: todas esas leyes son complejas y comprometen el federalismo, al sistema político o a las bases de nuestro sistema constitucional, por lo cual el constituyente les asignó una determinada cámara para iniciar su tratamiento o una mayoría especial para su aprobación. Consecuente con ello, el legislador también las excluyó de la consulta popular cuando reglamentó ese mecanismo. Es decir que no podrían someterse a consulta los capítulos sobre impuestos y reforma política que integraban el primer proyecto de “ley ómnibus” (antes de que el oficialismo, a través de un método inconstitucional y confuso, los eliminara, junto con otros cientos de artículos).
2. La ley de convocatoria a una consulta popular vinculante debe ser aprobada con el voto de la mayoría absoluta de miembros presentes en cada una de las Cámaras y no puede ser vetada por el Presidente. Si la consulta es vinculante, deberá tratarse en una sesión especial
3. La consulta popular vinculante sólo será válida cuando haya emitido su voto al menos el treinta y cinco por ciento (35%) de los electores inscriptos en el padrón nacional. Si el proyecto de ley fuera aprobado por una mayoría de votos válidos afirmativos, se convierte automáticamente en ley. O sea que no cuentan los votos nulos ni los votos en blanco y que un 17,51% del padrón puede llegar a obtener la sanción de una ley (esto explica porqué las leyes más delicadas están excluidas de la consulta).
4. En cambio, si la consulta es no-vinculante, su aprobación por el electorado no acarrea su sanción, sino que sólo significa que el proyecto debe ser tratado inmediatamente por la Cámara de Diputados y luego -en caso de ser aprobado- por el Senado.
5. Cuando un proyecto de ley sometido a consulta popular vinculante obtenga un resultado negativo, no podrá ser sometido nuevamente al tratamiento del Congreso, ni a una nueva consulta, durante el plazo de dos años desde la realización de la consulta. Esto implica que quienes impulsan una consulta quedan sometidos a una especie de ruleta rusa, donde se juegan a todo o nada.
6. La consulta popular deberá realizarse entre los 60 y los 120 días corridos desde la fecha de la convocatoria y no podrá coincidir con otro acto eleccionario.
7. La ley de convocatoria a una consulta popular “deberá contener el texto íntegro del proyecto de ley o decisión política objeto de consulta y señalar claramente la o las preguntas a contestar por el cuerpo electoral, cuyas respuestas no admitirán más alternativa que la del sí o el no” (art. 9 ley 25432). Aquí es donde se debe aplicar la pauta de razonabilidad que establece el art. 28 de la Constitución y se debe analizar qué contenido puede tener un proyecto de ley sometido a consulta. ¿Es razonable someter a consulta del electorado un proyecto de 664 artículos como tenía el primer proyecto de ley ómnibus?... ¿y de 332?... ¿y de 166? Claramente no. Pero, además de ese aspecto cuantitativo, hay que preguntarse ¿Es razonable someter a consulta un proyecto de reformas de capítulos enteros de varios códigos de fondo? Claramente no. Ambas respuestas son negativas, tanto por lo cuantitativo como por lo cualitativo, sencillamente porque la consulta popular fue pensada por el constituyente para temas concretos y puntuales, y no para cambiar íntegramente el orden jurídico de un país. Por ejemplo, sería válida una consulta sobre: si la educación era laica o libre (recordemos el debate que hubo en 1958), si se permitía o no el divorcio vincular (recordemos el debate que hubo en 1987), o sobre la penalización o no del aborto (recordemos el debate que hubo en 2018), o si se castiga o no la tenencia de drogas para uno personal, o si se permite o no la eutanasia o eugenesia, etc. Pero no se puede someter a la decisión del electorado, que en su enorme mayoría es lego en materia jurídica, un proyecto extenso y complejo del que se derive un cambio rotundo en el sistema de normas que rige a la sociedad.

Los códigos de fondo son un todo orgánico, donde el cambio de un solo artículo puede generar inconsistencias y contradicciones (y mucho más si se modifican varios). El voto de los electores en una consulta semejante nunca tendría un contenido razonable sobre las bondades o defectos del proyecto, ni menos aún sobre sus pormenores, sino que el elector votará en función de sus humores y lo hará a favor o en contra del gobierno de turno, cualquiera sea. Y esto no implica menospreciar al electorado, sino establecer pautas razonables para la utilización de un mecanismo que, tanto la constitución como la ley reglamentaria, concibieron como excepcional.

Para los temas jurídicamente complejos y específicos están los representantes del pueblo, los asesores especializados, el trabajo en comisiones, la discusión democrática en el parlamento para la búsqueda de consensos, la sucesión de distintos proyectos de redacción de cada norma (una por una) y el aporte de distintas ideologías. Todo ello para que el producto final, o sea la ley, sea lo mejor posible. Estos razonamientos no apuntan a restar importancia a la consulta popular, todo lo contrario, entendemos que está concebida para grandes temas que conmocionan a la sociedad, pero para decidir solamente el trazo grueso, por sí o por no, sin detalles jurídico-técnicos, mientras que para la letra chica o el trazo fino está el Congreso de la Nación.