El proyecto de Ley Ómnibus y los límites constitucionales a la delegación legislativa

El proyecto de Ley Ómnibus denominado “Bases y Puntos de Partida para la Libertad de los Argentinos” debe ser analizado mediante la configuración de tres bloques normativos. El primero consiste en la declaración de la emergencia pública en varias materias y la delegación legislativa que hace el Poder Legislativo al Poder Ejecutivo con arreglo a numerosas y amplias bases. El segundo está integrado por leyes que se derogan y modifican (por sustitución, modificación, incorporación), como así también, por nuevas leyes que se sancionan. El tercero se compone de las autorizaciones o facultades que realiza el Poder Legislativo al Poder Ejecutivo en cuanto el dictado de cierta normativa.

Quisiera enfocarme en el bloque dedicado a la delegación legislativa. Es posible distinguir dos clases de delegación legislativa. La delegación propia mediante la cual el Poder Legislativo transfiere la función legislativa parcial o totalmente al Poder Ejecutivo. La delegación legislativa impropia mediante la cual el Poder Legislativo establece determinadas bases o estándares precisos habilitando al Poder Ejecutivo que dentro del universo normativo circunscripto co-legisle, debiendo el Poder Legislativo de manera ulterior controlar si el Poder Ejecutivo cumplió con la delegación permitida.

La delegación propia está prohibida por la Constitución argentina. El art. 29 de la carta magna inhibe al Congreso conceder al Poder Ejecutivo facultades extraordinarias ni la suma del poder público, lo cual acontecería en el supuesto de la transferencia total o parcial de las potestades legislativas titularizadas por el Congreso a favor del Poder Ejecutivo posibilitando que éste último congregue la facultad de administrar y legislar.

Antes de la reforma constitucional de 1994 y a pesar que no existía ninguna norma constitucional habilitante, se debatió arduamente la viabilidad de la delegación legislativa. Desde la óptica constitucional, maestros como Gregorio Badeni sostuvieron que dentro del esquema previsto por la Constitución argentina de 1853-1860 basado sobre la estricta separación y distribución de las funciones del gobierno, resultaba inviable la delegación de facultades legislativas en el órgano ejecutivo y que la doctrina de la división de poderes era un obstáculo insalvable para que, los representantes de los habitantes del país y de las provincias transfirieran temporalmente sus atributos constitucionales al órgano ejecutivo.

En 1994, los Convencionales Constituyentes -al igual que aconteció con los decretos de necesidad y urgencia- en vez de prohibir lo que era una práctica sumamente cuestionada optaron por el modelo “regular para controlar” habilitando la incorporación de la delegación legislativa en el art. 76 de la Constitución argentina. Si bien la norma comienza con una regla de prohibición (“se prohíbe la delegación legislativa en el Poder Ejecutivo”) a continuación se la habilita respecto de “materias determinadas de administración” o “emergencia pública” dentro de las bases de delegación que fije el Congreso y en el plazo estipulado por la ley que dispone la delegación. Uno de los principales errores en el campo de la “ingeniería constitucional” fue habilitar, en principio, la delegación legislativa de cualquier materia, especialmente, dentro del espectro del rubro multimodal configurado por la “emergencia pública”.

La conjugación de los artículos 29, 76 y 99 inciso 3 de la Constitución argentina inhabilita totalmente la delegación propia directa (que se concreta con la expresa transferencia de la potestad de legislar a favor del Poder Ejecutivo) o la delegación propia indirecta (que se manifiesta cuando las bases de la delegación son tan amplias y/o numerosas, que en los hechos, implican una transferencia de la potestad de legislar a favor del Poder Ejecutivo). Solo está constitucionalmente habilitada la delegación impropia, siempre y cuando, cumplan con los siguientes requisitos: a) exista una situación de emergencia y/o debe tratar de materias de administración vinculadas con facultades de legislación; b) el Congreso establezca las bases de delegación; c) se fije un plazo razonable de ejercicio la facultad delegada; d) los decretos delegados sean controlados por el Congreso en los términos previstos por el art. 100 inciso 12 de la Constitución argentina y la ley 26.122.

La jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación en la materia –especialmente en el caso “Colegio Público de Abogados de Capital Federal” (2008)- sostiene que la delegación legislativa que se lleve a cabo de manera extremadamente amplia e imprecisa derivará en que los tribunales anulen la ley delegatoria por no fijar un lineamiento inteligible o interpreten restrictivamente la eficacia de la delegación y, por lo tanto, limiten las posibilidades de que un decreto delegado encuentre apoyo en una base excesivamente vaga.

El proyecto de ley ómnibus denominado “Bases y Puntos de Partida para la Libertad de los Argentinos” en los art. 3 y 4 dispone la delegación legislativa prevista por el art. 76. En cuanto al presupuesto de habilitación se invoca la emergencia pública en materia económica, financiera, fiscal, previsional, de seguridad, defensa, tarifaria, energética, sanitaria, administrativa y social. El plazo se establece hasta el 31 de diciembre de 2025 con la posibilidad de ser prorrogado por el Poder Ejecutivo por el plazo máximo de dos años (esto es hasta el 31 de diciembre de 2027). Las bases de delegación se componen de dieciséis habilitaciones legislativas, en un grado de imprecisión tan amplio que las emparenta con la delegación propia indirecta prohibida por el art. 29 de la Constitución argentina.

Veamos dos ejemplos. El artículo 4.a establece como base de delegación lo siguiente: “Promover y asegurar la vigencia efectiva, en todo el territorio nacional, de un sistema económico basado en decisiones libres, adoptadas en un ámbito de libre concurrencia y competencia, con respeto a la propiedad e iniciativa privada y a los principios constitucionales de libre circulación de bienes, servicios y trabajo”. El artículo 4.b, también como base de delegación, expresa lo siguiente: “Establecer la más amplia desregulación del comercio, los servicios y la industria en todo el territorio nacional y procurar dejar sin efecto todas las restricciones a la oferta de bienes y servicios, así como toda exigencia normativa que distorsione los precios de mercado”. Solamente la sumatoria de estas dos bases, permitirían que el Poder Ejecutivo dictara decretos delegados sancionando normas o modificando las existentes en las materias previstas por el artículo 75 incisos 5, 8, 10, 12, 13, 30, 32 como atribuciones propias del Congreso.

Un buen parámetro de comparación respecto de la razonabilidad de la delegación legislativa propuesta por el proyecto “Bases y Puntos de Partida para la Libertad de los Argentinos” es analizar los términos de la ley 25.561 sancionada como una respuesta normativa para poder enfrentar los efectos de la crisis de 2001-2022. En ese período histórico, en once días, se sucedieron cinco presidentes (Fernando de la Rúa Ramón Puerta, Adolfo Rodríguez Saá, Eduardo Camaño y Eduardo Duhalde), en todo el país víctimas del conflicto social desatado fallecieron treinta y nueve personas, la salida traumática de la convertibilidad derivó en el corralito, corralón y pesificación de los depósitos bancarios en moneda extranjera, las provincias emitían cuasi monedas, el principio de representación popular estaba quebrado bajo el lema “que se vayan todos”, la pobreza llegó al 60% y los índices de inseguridad eran devastadores.

En el contexto expuesto, la ley 25.561: a) declaró en el marco del art. 76 de la Constitución argentina la emergencia pública en materia social, económica, administrativa, financiera y cambiaria; b) estableció como base de delegación cuatro parámetros (proceder al reordenamiento del sistema financiero, bancario y del mercado de cambios, reactivar el funcionamiento de la economía y mejorar el nivel de empleo y de distribución de ingresos, con acento en un programa de desarrollo de las economías regionales, crear condiciones para el crecimiento económico sustentable y compatible con la reestructuración de la deuda pública, reglar la reestructuración de las obligaciones, en curso de ejecución, afectadas por el nuevo régimen cambiario instituido en la ley 25.561) todos vinculados directamente con la situación de emergencia que se proponía superar: c) fijó dos años como plazo de la delegación legislativa; d) facultó al Poder Ejecutivo nacional a establecer el sistema que determinaría la relación de cambio entre el peso y las divisas extranjeras, y dictar regulaciones cambiarias; e) modificó una sola ley (la ley 23.928 de convertibilidad) y el artículo de una ley (el artículo 195 bis del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación); f) Suspendió dos leyes (la ley 25.466 por dos años y la ley 25.557 por el término de noventa días).

Sin haber acreditado siquiera mínimamente que la actual situación de emergencia puede asemejarse a los sucesos acaecidos en 2022-2022, el proyecto “Bases y Puntos de Partida para la Libertad de los Argentinos” desborda la totalidad de las prerrogativas que fueron delegadas oportunamente por el Congreso cuando sancionó la ley 25.561.

En tiempos de proyectos decisionistas contrarios al Estado constitucional y convencional de derecho argentino, siempre es sano recordar, que el art. 29 no solo prohíbe expresamente la concesión de facultades extraordinarias y la suma del poder público, sino también, le atribuye a quienes lo formulen, consientan y firmen la responsabilidad y pena de los infames traidores a la patria.