El equilibrio entre la voluntad y la legitimidad en las reformas electorales, una delicada ingeniería política

La primera aproximación a la noción de legitimidad y su distinción respecto de la legalidad, fue a principios de los años 80. Tenía menos de 20 años, cursaba primer año en la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires y nos encontrábamos aún en dictadura.

Con valor y prudencia, cuando la política era clandestina y la Constitución estaba mutilada, maestros como Héctor Rodolfo Orlandi, nos preparaban para un tiempo donde el poder de mandar no fuera fundamentación suficiente para el ejercicio de la autoridad. Tras la guerra de Malvinas, venía el tiempo de discutir sobre legitimidad, o sea, la justificación racional y ética del uso del poder. Se acababa el tiempo de ser gobernados y volvía el imperio de las instituciones.

Más adelante conocimos que la ética no tenía un único fundamento y que los gobernantes, además de convicciones, debían observar sus responsabilidades.

Legalidad y legitimidad requerían que cada poder del Estado decidiera dentro de sus funciones, con respeto por los procedimientos y en la línea de lo que manda la Constitución. Por debajo de este, las diferencias partidarias o de época.

A poco más de 40 años de aquellos primeros pasos, como ocurre aproximadamente cada 10 años, se nos propone un cambio de reglas electorales.

Uno de los pilares que sostienen estos 40 años fue el consenso en el valor dirimente de las elecciones, y en su regularidad formal y material, representada por normas electorales estables y órganos electorales autónomos.

Una fórmula internacionalmente aceptada respecto de las elecciones es que, para ser “justas, limpias y transparentes”, resultan fundamentales las normas electorales, las instituciones que las aplican y la aceptación de partidos y ciudadanos de jugar dentro de las mismas. La legitimidad de las instituciones, la libertad de los ciudadanos y el funcionamiento de los partidos políticos son fruto de una virtuosa interacción que determina la legitimidad del proceso político.

Las normas electorales son las reglas del juego electoral y su reforma requiere condiciones de calidad que exceden la mera posibilidad legal, aritmética y constitucional de modificarlas. Las normas electorales exigen un plus de legitimidad en función de la delicada materia que regulan, nada menos que la libertad de disputar el poder a quienes detentan el poder.

Para encarar una reforma electoral hay que apelar más al conocimiento que a la creatividad. Para ello, aunque no sea suficiente ni infalible, siempre se debe comenzar por conocer lo que Dieter Nohlen tiene para aportar.

En su “Gramática de los sistemas electorales”, Nohlen indica que, en primer lugar, debe realizarse un “buen diagnóstico integral del sistema electoral vigente” que debe proporcionar “una primera pista respecto de si hay razones fundadas para entrar en un debate de reforma electoral.” El segundo requisito consiste en “determinar con exactitud los objetivos de dicha reforma.” El tercer requisito reside en escoger los “medios técnicos para su materialización.” El cuarto requisito estratégico “se trata de pensar las alternativas técnicas de reforma teniendo en cuenta las condiciones sociopolíticas específicas del país en cuestión para así poder determinar sus probables consecuencias políticas.”

Para que sea legítima, los promotores de una reforma deben hacer explícita su intención, ya que las reformas modifican las condiciones de la competencia o de la administración de la misma, y ello beneficia y perjudica a algunos jugadores. Ello no está bien ni mal si es transparente, y siempre que los cambios no sean arbitrarios, ocultos, carentes de fundamentos, o sea ilegítimos.

Como todo, la virtud se encuentra en las proporciones y para ello se debe garantizar el cumplimiento de condiciones coherentes con el fin que se declama.

Hace unos meses, en la prestigiosa revista mexicana Voz y Voto, escribí sobre las condiciones para realizar una reforma electoral. Mutatis mutandis, resumo lo principal.

1. Consenso político amplio: La reforma electoral no debe imponerse y no es circunstancial. Es importante que la reforma cuente con el apoyo del arco político sin que ello implique dar un poder de bloqueo a un actor político por importante que fuere. Asimismo, se debe contemplar los conocimientos y la experiencia práctica de quienes organizan las elecciones y supervisan la vida partidaria (la Justicia Nacional Electoral), entidades de la sociedad civil con antecedentes suficientes en la materia y expertos reconocidos por la academia y por otros actores relevantes. El consenso debe abarcar el diagnóstico de los problemas y las soluciones viables.

2. Objetivo estratégico claro: La sociedad debe conocer que se pretende con los cambios, que esfuerzo requieren, cuales serán las consecuencias y riesgos.

3. Decidir en base a la evidencia: Vivimos en una época donde las fake news y las guerras culturales hacen muy difícil conocer la verdad y decidir sobre hechos comprobados. El Congreso, que es el ámbito para la deliberación democrática, debe decidir sobre la base de datos verificados y evidencia empírica.

4. Proceso transparente y abierto: Es necesario que el proceso legislativo de reforma sea transparente, abierto y accesible al público en general. La transparencia en el proceso puede aumentar la confianza en el resultado y reducir el riesgo de escepticismo respecto de la efectividad de los acuerdos arribados.

5. Conocimiento técnico y experiencia: 40 años de procesos electorales brindan una base de experiencia para evitar errores y fracasos. También para expurgar la legislación de aquello que ya fue dejado de lado, que debe ser corregido o que restringe a las autoridades electorales en su capacidad de administrar la innovación.

6. Financiamiento: Toda reforma, aunque en el mediano plazo signifique ahorros, tiene un costo de implantación que debe considerarse, atenderse y asegurarse.

7. Tiempo: Una reforma electoral requiere tiempo y planificación cuidadosa. No siempre es necesario que los cambios sean inmediatos. Un cronograma de transición puede ser la idea más sostenible y realista en algunas materias como la electoral para que se implementen los cambios necesarios.

No es época de pretender soluciones simples a problemas complejos. Tanto el diagnóstico como la terapia para las conductas patológicas requieren conocimiento, inteligencia, y profesionalismo. También realismo.

Se debe abandonar el populismo declarativo y volver a colocar a la explicación donde reina la agitación, al conocimiento sobre el dogmatismo, al acuerdo sobre la imposición o la extorsión y a la responsabilidad por sobre la cómoda costumbre de atribuir culpas.

El Congreso encara una nueva reforma electoral, no he querido opinar sobre cada tema, lo que haré en momento oportuno, pero invito a considerar la actitud correcta para esta siempre delicada ingeniería política.