La teoría económica del crimen como telón de fondo de la depredación en la alta mar

Alta mar, que fue concebida en la Convención de las Naciones Unidas para el Derecho del Mar (CONVEMAR) como un patrimonio común de la humanidad se ha transformado en tierra de nadie. Si la depredación continúa a los ritmos actuales, más temprano que tarde, el mar será tierra arrasada. La CONVEMAR, que no fue firmada por 3 países y no fue ratificada por 17 de los 168 firmantes, otorga derechos soberanos a los Estados Miembros. Tales derechos se extienden hasta el borde de las Zonas Económicas Exclusivas (ZEE) o Plataforma s Continentales (PC) de cada estado. Más allá de tales límites, la libertad para el uso del mar es casi completa. Los espacios de la Alta Mar representan dos tercios de la superficie total de los océanos y el 95% del volumen de agua de nuestro planeta.

La pesca más allá de las jurisdicciones de las ZEE es perfectamente legal en el marco de los instrumentos del Derecho Internacional Público y es fuente de alimentación y trabajo para millones de personas. Sin embargo, la falta deregulación y declaración de las capturas tiende cada vez más a agotar los stock atentando directamente contra la sustentabilidad del recurso y amenazando con la extinción a muchas especies. Esta amenaza ya ha sido identificada por el sistema internacional y los consensos para prevenirla son crecientes.

Este flagelo se revela más oscuro a medida que se profundiza su conocimiento. Para Interpol, “grupos transnacionales de crimen organizado se vuelcan hacia este tipo de pesca amenazando la seguridad alimentaria, el medio ambiente y la estabilidad económica, social y política de muchas naciones costeras”. La ilegalidad, entonces, no se refiere tanto a la captura en alta mar cuanto al ecosistema que la sustenta y que se propaga a toda la industria pesquera. Para la fundación Blue Justice, “el crimen pesquero abarca un amplio espectro de ofensas legales serias a lo largo de la cadena de valor y de abastecimientos del sector, en la tierra y en el mar”.

En dicho espectro es posible encontrar fraude documental, evasión de impuestos, corrupción, trabajos forzados, trata de personas, riesgos en el lugar de trabajo, trabajo infantil, lavado de dinero, fraude en seguros, fraude alimentario, contrabando, riesgos a la seguridad de la navegación, competencia desleal, polución ambiental y depredación de recursos. Por supuesto, un análisis pormenorizado revela que no todas las flotas participan de esas prácticas.

En síntesis, la pesca en la Alta Mar se ha transformado en una amenaza clara y presente para la humanidad en tres dimensiones principales que incluyen la violación de derechos humanos por trabajos forzados y trata de personas, la depredación de los mares y una agresión al principio del comercio justo. Este principio, consensuado e instrumentado en el marco de la Organización Mundial de Comercio, tutela una mayor equidad global en lo humano, económico, social y ambiental a partir del cumplimiento de la normativa derivada de los instrumentos de la comunidad internacional. Pero el recto obrar no es fácil: si se cumpliera con la diligencia debida en lo relativo a las condiciones de trabajo y de protección del medio ambiente los costos harían inviable gran parte de las operaciones de alta mar. Las debilidades de normativas y de control de los estados abren la brecha para la penetración del virus del crimen organizado en torno a la pesca y su propagación a los más diversos ecosistemas industriales y comerciales. La falta de transparencia, la transnacionalidad y el camuflaje en modelos de negocio cambiantes facilitan esa propagación. En este contexto, cabe preguntarse cuál es la lógica más profunda de causas y efectos que sirve de telón de fondo a esta debacle. La famosa frase de Bill Clinton aproxima una simpática respuesta: “Es la economía, estúpido”.

Gary Stanley Becker, graduado de Princeton e investigador de la Universidad de Chicago, fue galardonado con el Premio Nobel de Economía en 1992 por su expansión de la teoría de la microeconomía a otros campos de interés como la discriminación racial, la familia o la criminalidad. Su ensayo “Teoría Económica del Crimen y el Castigo” de 1968 emplea la teoría de las opciones racionales para modelar el comportamiento criminal. Esta lógica refuta teorías anteriores, muchas hoy vigentes y en pleno uso, que explican el delito exclusivamente desde patologías psicológicas o de situaciones de opresión social. Para Becker, los criminales toman la decisión de cometer un delito usando una ecuación de utilidad económica en la cual ponderan el beneficio a obtener en un delito en comparación con otras opciones no criminales y en función del riesgo de ser atrapados y la severidad de la pena. La ponderación económica de estas variables es la clave que explica la evolución del comportamiento desde la informalidad a la ilegalidad y, de allí a la criminalidad. Esta lógica es aplicable a prácticamente todos los campos del delito; por ejemplo, y especialmente, el narcotráfico. Mucho se ha teorizado sobre la dinámica de estas variables en el juego que enfrenta la ecuación de utilidad del criminal contra la del bien común. En el caso del crimen organizado en torno a la pesca, el análisis es simple. A lo largo de toda la cadena de valor la debilidad normativa, de control y de las penas resuelven rápidamente los dilemas económicos y el resultado es el observado en el crimen pesquero que hoy vemos florecer. Para Blue Justice, el núcleo del crimen pesquero es económico: altos beneficios y riesgos bajos. Los pesqueros chinos Hong Pu y Lurong Yuan y el pesquero portugués Calvao, capturados por pescar en la ZEE argentina en 2021, tuvieron multas entre 200 y 300 mil dólares estadounidenses3 . Buques análogos, pescando 1300 toneladas en 3 mareas podrían facturar entre 1.5 y 2.5 millones de dólares. Tales multas no parecen un disuasivo poderoso sino un costo eventual más, muy lejos de la escala patrimonial de la inversión y los flujos generados como retorno. Este ejemplo genérico y aproximado enfoca sólo uno de los muchos pasos de la cadena de valor desde el financista de la operación al distribuidor minorista. Sin embargo, sirve para ponderar el peso del castigo en la decisión racional de maximizar la utilidad cometiendo un crimen en lugar de elegir otra opción.

La gobernanza es un campo de conocimiento teórico y práctico que nació en el mundo corporativo para modelar el ejercicio de los derechos de propiedad y control de los “shareholders” (dueños y accionistas) y los denominados reclamos residuales de los stakeholders o interesados (proveedores, clientes, empleados, prestamistas, gobiernos y comunidades). Es una teoría del uso del poder, aplicable a cualquier organización, que se extendió a otros campos de la acción humana. Toda organización es una estructura que lleva adelante procesos para generar valor acorde a un interés (económico, social, cultural, militar, político). El crimen organizado también. La aplicación de la lógica de la gobernanza al crimen organizado es reveladora de los vínculos y redes en las que se propaga la lógica económica del crimen. El conocimiento profundo de esas conexiones es la plataforma más sólida, sino la única efectiva, para diseñar estrategias para combatir la criminalidad. La gobernanza criminal es la estructura de cables y los incentivos económicos son tensión eléctrica. Elliot Ness lo entendió así en tiempos de la Ley Seca llevando su lucha a las tramas más íntimas de la gobernanza de las organizaciones criminales atacando las estructuras internas y también las externas. En el interior del crimen organizado existen estructuras con modelos de autoridad, responsabilidad e incentivos que llevan adelante procesos de asignación de recursos para la obtención de beneficios que retornan a los shareholders. En las sanciones impuestas por el Presidente Biden a dos compañías pesqueras chinas por pesca ilegal con evidencias de trabajos forzados, la demanda no se limitó a las empresas sino que incluyó a dos individuos, Li Zhenyu and Zhuo Xinrong que controlaban varias flotas de ultramar4 . Las dinámicas externas de la organización criminal pesquera están caracterizadas por las relaciones con sus stakeholders. Este ecosistema se alimenta de un amplio espectro de operaciones oscuras que incluyen la captura y el transhipping (traspaso de insumos personal y productos de la pesca en alta mar), transacciones comerciales y financieras, legales e ilegales, sobornos a funcionarios públicos, “aprietes” contractuales en las cadenas de abastecimiento y distribución, servidumbres en la contratación de marineros, hombres al agua, códigos rojos y balas. Una extensa gama que va desde el perfume francés de las oficinas al olor de pescado de los buques, camiones y depósitos. El análisis de los nodos y arcos de esas redes permiten descubrir indicios y huellas que, organizados, son el mapa de la estrategia para combatirlos. El ecosistema de la pesca criminal se enfrenta a los Estados que proveen un marco de reglas de juego y un sistema de vigilancia y penas que constituyen desde la mirada de Gary Becker un conjunto de plataformas y riesgos para el negocio. La cancha está “inclinada” en un partido, donde el mar juega sin arquero.

La comunidad internacional ha desarrollado un conjunto de consensos e instrumentos del derecho internacional orientados a proteger la vida, los derechos y la dignidad del ser humano, la sustentabilidad de la biomasa y el comercio justo. Tal contexto provee categorías que permiten hoy construir posiciones filosóficas y políticas. En ese marco, la pesca ilegal, no regulada y no declarada en la alta mar es un crimen contra la humanidad. El uso del mar más allá de las jurisdicciones nacionales ha sido el escenario de tensiones entre los intereses de los países y los de la comunidad internacional. La conciencia sobre los riesgos para la biomasa marina no ha crecido al ritmo de los beneficios de su uso irrestricto al amparo del principio de la libertad consagrada por la CONVEMAR. Desde la mirada de la Alta Mar como una fuente de alimentos para toda la humanidad, la Organización para la Alimentación y la Agricultura (FAO, por sus siglas en inglés), ha construido diversos consensos e instrumentos, débiles aún, que diagnostican el impacto de la sobrepesca y establecen estándares de la debida diligencia. Entre muchos otros, se cuentan el Plan de Acción Internacional para Prevenir, Disuadir y Eliminar la Pesca Ilegal, No Declarada y No Regulada, el Código de Conducta Responsable en las Pesquerías y el Acuerdo sobre Medidas para los Estados Rectores de Puertos entre otros. En el marco de la Organización Internacional del Trabajo diversos consensos e instrumentos procuran defender los derechos de los marineros, stakeholders y víctimas relevantes del crimen pesquero. La denominada Guerra del Fletán de 1995 puso de manifiesto tales tensiones entre Canadá y España en las costas del Área Adyacente en torno a la ZEE frente a los Bancos de Terranova. Buques de guerra canadienses y españoles estuvieron al borde de las hostilidades que fueron evitadas por la diplomacia. El Acuerdo de New York de 1995 sobre las Poblaciones de Peces Altamente Migratorias y Transzonales identificó tales riesgos y abrió la puerta a las Organizaciones Regionales de Ordenamiento Pesquero como una forma de proteger ciertas zonas focales de la Alta Mar mediante consensos entre los países ribereños y los países que pescan. El 4 de marzo pasado, luego de 15 años de negociaciones, 193 países aprobaron en la ONU el denominado Tratado de la Alta Mar. El conocimiento más profundo del daño a la biomasa que provoca la pesca no regulada y sus consecuencias aceleraron la construcción de espacios de coincidencia. El tratado apunta a eliminar la denominada pesca peligrosa para la sustentabilidad mediante el establecimiento de áreas marinas protegidas en el 30% de la Alta Mar y a compartir los beneficios de la biodiversidad. Es un paso gigante en el plano de las coincidencias políticas pero muy pequeño en el plano de los efectos. La necesidad de delimitación espacial, categorización de especies e implementación generará nuevas tensiones, diálogos y acuerdos. El tiempo sigue jugando en favor de la sobrepesca y la depredación. La cancha sigue inclinada y el mar sin arquero. Los estados firmantes receptan tales consensos e instrumentos en su derecho interno con distintos matices e intensidades. En el caso de la dimensión marítima de la cadena de valor de la pesca en la Alta Mar, la diligencia debida del estado se manifiesta en sus responsabilidades de embanderamiento y de control del puerto. El comportamiento de los buques obedece estrictamente al compromiso de los estados con tales consensos e instrumentos internacionales. De un modo análogo, los puertos de apoyo logístico o descarga de las capturas, tienen obligaciones vinculadas a la protección de las personas, el mar y el comercio justo. Los estados crean así la frontera donde el crimen pesquero organizado debe tomar sus decisiones racionales de cumplimiento o delincuencia. El resultado final depende de un balance económico entre beneficios y riesgos y, sobre todo, de la intensidad de la vigilancia y la severidad de las penas. Sin embargo, muchos estados, que deberían proveer la solución, son parte del problema. En efecto, el comportamiento de los estados frente a la pesca en la alta mar depende de su posición en una compleja trama de intereses, de sus capacidades, de su libertad de acción y de su voluntad y poder políticos. La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), fuente valiosísima de conocimiento, consensos e instrumentos para la formación de políticas públicas, ha identificado el rol de los estados en esta debacle. La publicación “Eliminando el Apoyo Gubernamental a la Pesca Ilegal, No Declarada y No Regulada” de 2022, identifica el rol central de los estados y formula un conjunto de recomendaciones para dar transparencia a la operación pesquera.

La expresión más visible de la actitud de los estados frente a la pesca criminal se pone de manifiesto en la gestión de los subsidios a la actividad. Subsidiar no está mal si el proceso es legal, declarado y regulado y se ejerce cumpliendo la diligencia debida para proteger las personas, el mar y el comercio justo. El subsidio a la actividad pesquera es una expresión de decisiones geopolíticas y de poder de los estados. La tabla muestra el “top 10″ de los subsidios. Los subsidios perjudiciales son los que expanden las capacidades de captura y/o no requieren medidas de transparencia en los procesos a lo largo de la cadena de valor.

Los subsidios a la pesca sin condiciones de transparencia en la diligencia debida son, en su balance general, un factor que contribuye a mejorar la ecuación económica del crimen pesquero. Por otra parte, generan diferencias serias en el acceso al recurso vivo: los países más ricos llegan más lejos. La reacción de la comunidad internacional a este flagelo dio un paso trascendente en junio de 2022 al adoptarse, en la 12° Conferencia Ministerial de la OMC, el Acuerdo sobre Subsidios a la Pesca, prohibiendo los subsidios perjudiciales. que son un factor determinante de la depredación y la afectación al comercio justo. Cada estado que subsidia hace lo que puede y quiere para controlar sus empresas, sus flotas, sus puertos y el resto de cadena de valor de la industria pesquera. La informalidad, ilegalidad o criminalidad que en diversas gamas de color surge de evidencia empírica contundente y disponible, traslada responsabilidad a sus gobiernos. En esa trama, se esconden las claves para el diseño de una estrategia.

El Área Adyacente Argentina (AAA) es un escenario focal de pesca ilegal, no declarada y no regulada. Si bien la especie objeto principal es el calamar cuyo ciclo de vida anual lo hace menos vulnerable a la depredación, la intensidad de las capturas sumadas al daño colateral en otras especies obliga a activar las alarmas desde el punto de vista de la conservación del recurso. Las evidencias en torno a violaciones a los derechos humanos en los buques y el impacto en el comercio internacional, deben expandir la agenda de preocupaciones. La ilegalidad no se da por pescar en el AAA sino por las prácticas a bordo de los buques y en toda la cadena de valor. El crimen organizado transnacional en torno a la pesca tiene un despliegue evidente en nuestros mares y las aguas del Mar Antártico. La vigilancia de los espacios marítimos es una obligación y una necesidad tan imprescindible como impostergable. Sin embargo, la acción orientada sólo a cuidar la “línea” de la ZEE o la Plataforma Continental es insuficiente y muy débil como estrategia frente al desafío de enfrentar la pesca criminal en la alta mar. El monitoreo del AAA y el Mar Antártico es una fuente de información que junto con muchísimas otras, genera datos tácticos que deben ser organizados, analizados, conectados con otros contextos y sintetizados para obtener información, conocimiento e inteligencia que sirva para comprender las redes del crimen pesquero organizado y las responsabilidades ineludibles de los estados de abanderamiento y rectores de puerto.

La tecnología de la información se ha transformado en un un entorno y a la vez recurso imprescindible para navegar por las redes de la gobernanza del crimen organizado. El mar no es una excepción. Otra columna plantea el valor de la analítica del “big data” del mar como una plataforma irreemplazable para comprender la dinámica operativa, comercial, logística, económica, geopolítica y, finalmente, criminal que sirve de telón de fondo a la pesca en alta mar. La lógica de la economía del crimen se transforma en una linterna capaz de guiar la búsqueda en el mar de datos, arrojar luz para la comprensión de este fenómeno y servir como base de la estrategia. Permite encontrar indicios pero también guía la búsqueda. En ese sentido, los buques logísticos y los eventos de transhipping resultan reveladores de pasos clave en la cadena de valor. Las cadenas de abastecimiento de los recursos alimenticios del mar son oscuras y encierran desastres ambientales y humanitarios. Las cadenas de distribución, a su vez, parecen vivir en compartimientos estancos de su origen, inmunes a los crímenes en los que se apoya. Se trata, en el fondo, de un “lavado de activos del mar” que resulta ser un fenómeno tan cínico como inaceptable.. Para ello, la capacidad de identificar conexiones por medios analíticos convencionales es débil e insuficiente. La tecnología de la información, particularmente la inteligencia artificial, se transforma en una herramienta tan efectiva como asequible. No alcanza saber la posición y movimiento de mil buques en el Área Adyacente. Muchos esfuerzos se han puesto en el desarrollo de capacidades de vigilancia que terminan en pantallas para visualizar la fusión de la información táctica marítima. Eso es sólo una foto. Lo determinante es la película que explica la dinámica que justifica el esfuerzo de pesca distante. Es imprescindible conocer hasta el máximo detalle la estructura y los procesos que sostienen la cadena de valor económico a la cual cada buque aporta: cuáles son sus plataformas y despliegues políticos, legales, empresariales, financieros, logísticos y comerciales. En cada paso hay decisiones de los estados. Este conocimiento, producto de la inteligencia es la base para la construcción de casos y argumentos, para fortalecer posiciones propias, para buscar alianzas, enviar mensajes, y plantear estrategias proactivas en agendas bilaterales y multilaterales. Desde la óptica de la teoría económica del crimen, una herramienta estratégica disponible es la “sustitución de opciones” en la cadena de valor. Se trata de crear otras opciones que resulten en una relación beneficio/costo-riesgo favorable en la lógica económica. Podría contarse en ese espectro la posibilidad de generar contenido local a través de apoyo logístico en puertos del litoral para abastecimientos, procesos industriales, recurso humano, etc. La diligencia debida de las flotas debería ser una condición ineludible y, más aún, podría verse facilitada con un pie en tierra que expanda esa cadena de valor en beneficio del país. El despliegue de esta estrategia requiere de una política de estado de largo plazo. La complejidad de la temática, la naturaleza de los procesos de obtención de inteligencia, la construcción de casos y argumentos y la diversidad de ámbitos de acción requieren como condición sine-qua-non un trabajo interagencial de altísima coordinación sin el cual las puertas al crimen organizado siguen abiertas, la cancha sigue inclinada y el mar sin arquero.

*El autor es Contralmirante (R) de la Armada Argentina, Magíster en Investigación Operativa de la Escuela Naval de Posgrado de Monterey (EEUU), Magíster en Estrategia y Seguridad Global de la Universidad de Roma - La Sapienza (Italia), profesor de la Materia Pensamiento y Liderazgo Estratégico en la Maestría en Gestión Pública de la UCA y de Tecnología e la Información en grado y en el MBA de la UCEMA. Es miembro del Consejo de Administración del Instituto Tecnológico de Buenos Aires y consultor independiente en temas de defensa y seguridad.