En épocas electorales y mucho más en vísperas de una elección de carácter presidencial, los candidatos a la primera magistratura han colocado entre sus ejes de gestión futura a la actividad penitenciaria. Esto a la luz de la inoperancia que el actual sistema demuestra, en el marco de la continuidad criminal (aun estando presos) de internos líderes e integrantes de bandas organizadas del crimen local.
Algunos candidatos profundizaron sus dichos, avanzando sobre las características que las cárceles adquiriesen bajo su gestión.
El formato actuarial de los establecimientos carcelarios entró en la discusión, llegando a mencionar uno de los candidatos que las cárceles serían privadas, buscando la optimización no sólo operativa sino también económica en la administración de este tipo de establecimientos.
¿Qué es una cárcel privada?
Es aquella cuya gestión, integral o parcial de sus servicios, es cedida por el Estado a prestadores privados que invierten en el desarrollo de proyectos penitenciarios dentro del marco de la ley que rige la actividad.
En su inmensa mayoría persiguen fines de lucro. Los administradores del sistema pueden cobrar al Estado un canon por la capacidad de la cárcel (estén ocupados o no sus cupos de alojamiento) por su mantenimiento y operatividad.
Este sistema es cuestionado en algunos países dado que, parte de los beneficios postulados por los defensores de la participación pública privada en la actividad penitenciaria, no sólo no se cumplirían, sino que en algunos casos se habrían agravado.
Las concesiones de servicios (totales o parciales), se dan en la lógica de que el régimen privado optimiza la actividad penitenciaria, logrando que las cárceles que operan bajo esta modalidad pueden ser más eficientes, baratas y humanas.
Algunos estudios sobre el funcionamiento de este tipo de establecimientos concluyeron que los derechos de las personas privadas de la libertad no habían mejorado ya que el hacinamiento no se había solucionado, las prestaciones médico asistenciales se habían degradado, comprobando -además- que este tipo de cárceles estaban entregadas al autogobierno de las estructuras delictivas.
Sin embargo, también existen modelos en los que las variables analizadas habían arrojado resultados satisfactorios, incluso destacando en función del tratamiento brindado, sobre todo en coordinación con el control post penitenciario que los niveles de reincidencia se habían reducido sensiblemente.
El funcionamiento de estos establecimientos
La cárcel privada funciona generalmente a través de dos sistemas de gestión, uno de ciclo cerrado y el otro de carácter mixto.
Las primeras son completamente de gestión privada, desde la construcción del establecimiento, su funcionamiento con todos los servicios a cargo de la empresa contratista, incluidos el trato y tratamiento, más las funciones de seguridad y traslados extramuros de las personas privadas de la libertad.
Estos contratos de empresas penitenciarias privadas con el estado suelen tener una extensión no menor a los 20 años. Incluso se registran algunos de mayor duración.
En este esquema, luego del tiempo pactado en el contrato inicial, la infraestructura Penitenciaria queda en manos del Estado, pudiendo en caso de considerar la gestión como exitosa, renegociar la extensión de la misma.
El segundo ejemplo está más extendido en el mundo, dado que uno de los principios fundamentales del Estado democrático de derecho es que el monopolio del uso de la fuerza, por parte del Estado, no puede ser delegado ni transferido.
En la medida en que, en las unidades privatizadas, los agentes ejercen facultades disciplinarias y de control, este poder estatal estaría siendo transferido a terceros generando una colisión de principios de carácter jurídico constitucional. Por lo expuesto tanto el trato y tratamiento como las funciones de seguridad quedan en manos del estado, tercerizando la gestión de actividades logísticas.
Nuestro país, con matices, se inscribe en este segundo ejemplo.
Sistemas de gestión penitenciaria público-privada en el mundo
Cuando hablamos de nuestro “sistema penitenciario”, integrado por el Servicio Penitenciario Federal (S.P.F.) y el resto de los Servicios Penitenciarios Provinciales (S.P.P.), la idea que subyace es que las cárceles son de exclusiva operación estatal a través de las instituciones de este tipo.
En nuestro país es así y esta característica, no necesariamente, significa que las cárceles son de ejecución integral por parte del Estado. En el caso del S.P.F., hace más de una década que el ciclo completo de comidas de la población penal, está tercerizado a empresa privadas.
Pero en el mundo existen otras experiencias.
El modelo por el cual operan concesionarios privados en materia carcelaria ha existido por años en el mundo. El origen de la implementación de las Asociaciones Público–Privada (APP), tal como las conocemos, se originan en el Reino Unido bajo el gobierno de Margaret Thatcher donde este tipo de intervención se empleó en la construcción, financiamiento, operación, así como el mantenimiento de la infraestructura pública, entre las que destacan los establecimientos penitenciarios.
A más de 40 años de su implementación, este esquema ha sido fuertemente difundido y aceptado en más de noventa países, de los que solo mencionaremos algunos ejemplos.
En Gran Bretaña, bajo la operatoria del HMS NOMS (National Offenders Managment Service), actualmente PPS (Prison and Probation Service), equivalente a nuestro Servicio Penitenciario Federal, por disposición de las leyes de justicia penal del año 1991 y la reforma de 1992, se autorizó la participación de privados en los establecimientos carcelarios para personas detenidas, procesadas sin condena.
Posteriormente, reforma de ley mediante, se autorizó la participación del sector privado en la construcción y gestión de cárceles no solo para procesados sino también para condenados.
En Francia, el modelo tiene diferencias sustanciales con el de Gran Bretaña, en general se trata de un modelo de gestión mixta público-privado, el cual en 2007 era aplicado en 27 cárceles.
El modelo mixto tiene una incidencia en el 25% de las personas privadas de la libertad en dicho país. La primera prisión francesa se concesionó en diciembre de 2005 en la provincia de Nancy por un periodo de treinta años.
En América latina, la política de privatización de las prisiones comenzó hace más de 30 años, primero en los Estados Unidos de Norte América, donde la gestión privada de la pena dio forma a uno de los grandes conglomerados empresarios. Posteriormente esta experiencia ha ido replicando en diversos países de la región.
Brasil mantiene este sistema en cuatro estados, en tanto que otros, como el de Ceará y Paraná supieron adoptar este modelo, pero terminaron volviendo a manos de la administración pública.
El primero fue por un decreto judicial, mientras que, en el caso de Paraná, el propio gobierno decidió volver a tomar el control por dos cuestiones: la primera fue jurídica, ya que especialistas consideraron que la concesión de servicios era inconstitucional; y la segunda, financiera, debido a que no resultó lucrativa.
Uruguay mantiene una cárcel en este esquema de servicios, la de régimen cerrado de Punta Rieles, de reciente inauguración. Esta unidad contempla el sistema mixto de gestión, reservándose el Estado uruguayo las funciones de trato, tratamiento y seguridad.
México ha construido los CE.FE.RE.SOS (Centros Federales de Readaptación Social) mediante este sistema de participación público-privada, siendo ocho los centros que se gestionan a la fecha, de manera privada mixta. La seguridad (interna y externa sigue a cargo del Servicio Penitenciario Mexicano) en tanto que el resto de los servicios corren a cargo de contratistas privados quienes atienden desde el mantenimiento edilicio, hasta las actividades médico, sanitarias, educativo, deportivas y laborales.
Por su parte, Chile cuenta con 11 unidades penitenciarias en las que se aplica el sistema público-privado de gestión mixta. Tal como el modelo mexicano, el país trasandino reserva a la Gendarmería Nacional (homologo de nuestro S.P.F.), las funciones de trato, tratamiento y seguridad integral de los establecimientos carcelarios, dejando el resto de las actividades en manos privadas. Un detalle distintivo es que, en las cárceles chilenas, todo el servicio médico sanitario es privado.
Las observaciones formuladas por los especialistas trasandinos no son las mejores sobre los resultados de este modelo. El problema de los índices de reincidencia es uno de los puntos atacados por los críticos del sistema.
Como hemos podido observar el sistema de participación público-privado en la gestión penitenciaria tiene distintas facetas con aristas positivas y otra que no lo son.
Si bien los sistemas penitenciarios analizados no son comparables, en todos (excepto parte de los europeos y algunos norteamericanos), el Estado se reserva para sí el monopolio de la fuerza, cediendo participación privada en las áreas anexas a los establecimientos carcelarios, sobre todo en los aspectos logísticos de su funcionamiento.
Las aristas negativas observadas no difieren de las que se encuentran en la gestión publica de las cárceles, pues -en ambos modelos- se han registrado situaciones de hacinamiento, de violencia entre internos y de autogobierno de los espacios de encierro: ambos sistemas han demostrado ser onerosos y poco eficientes en términos de la reducción de la reincidencia. Por lo que se concluye que, la modalidad del sistema no influye de manera determinante en la construcción de una sociedad mas segura.
Sea pública o privada, la gestión penitenciaria debe ser entendida como la última frontera del Estado de derecho, donde confluyan todos los esfuerzos en la lógica de la neutralización de la actividad criminal y el rescate del privado de la libertad, al que la sociedad le brinda una segunda oportunidad.