Subsidios fiscales a los servicios públicos

El Plan de Segmentación Tarifaria -retiro segmentado de subsidios en los precios de la electricidad y el gas natural incluidos en las tarifas residenciales en todo el país, y en las del servicio de saneamiento en el Área Metropolitana Bonaerense (AMBA)- implementado a partir de septiembre de 2022, incluyó fuertes aumentos en valores reales para los usuarios residenciales de gas y electricidad de altos ingresos, y aumentos también importantes y más generales para los clientes de Agua y Saneamientos Argentinos S.A. (AySA).

Junto con la actualización mensual del precio del transporte según la inflación desde marzo de este año, ello podría suponer un primer paso significativo para acotar los subsidios fiscales otorgados a estos servicios públicos.

Asimismo, la finalización y puesta en funcionamiento operativo del Gasoducto Néstor Kirchner a partir de julio de este año, junto con la reducción del precio internacional del gas natural licuado (GNL) importado por barcos para su posterior regasificación en los puertos de Bahía Blanca y Zárate, también preanunciarían una reducción sustancial de las importaciones de GNL, lo cual en conjunto permitiría tal vez pronosticar una disminución de hasta un tercio del monto erogado en tales subsidios, equivalente a un punto del PBI.

Sin embargo, considerando las erogaciones devengadas durante los primeros cinco meses de este año, y anticipando que la inflación y devaluación del peso está en los 3 dígitos porcentuales en 2023, la proyección de los subsidios fiscales a los servicios públicos no muestra una reducción sustancial en dólares.

Se concluye que, aunque es perfectamente posible y esperable que a lo largo de 2023 la reducción de subsidios fiscales sea mayor que la proyectada linealmente en base a los datos de los primeros cinco meses del año, será menor a la que podría esperarse inicialmente:

1) los aumentos de precios y tarifas bajo el Plan de Segmentación no habrán sido tan importantes (excepto en el sector eléctrico) en términos reales y considerando la totalidad del consumo residencial, el menor costo de importación de GNL debido a la puesta en funcionamiento del Gasoducto Néstor Kirchner y a la fuerte reducción del precio del GNL importado no será pleno por la necesidad de reemplazar al gas de Bolivia; y

2) los costos de al menos algunos de los servicios subsidiados (en particular los de AySA) están mostrando fuertes aumentos reales -no registrados con los datos de ASAP- que impiden la reducción de subsidios fiscales (los registrados en las cuentas públicas como transferencias operativas y de capital, y también los que devienen de la reducción de recursos disponibles de la empresa por el financiamiento de organismos multilaterales, que eventualmente deberán pagarse también con recursos fiscales que serán registrados como subsidios en el futuro).

La Figura 1 presenta la evolución de los subsidios fiscales a los servicios públicos en tres sectores: Energía, que incluye gas natural y electricidad, Transporte y Saneamiento; registrados por la ASAP, expresados en dólares corrientes y como porcentaje del PBI, desde 2004 en adelante. Los guarismos de 2023 son estimados en base a una proyección lineal de los montos nominales erogados al cabo de los primeros cinco meses del corriente año.

Como se observa allí, en 2023 habría una leve reducción del monto total de estos subsidios respecto de lo verificado en 2022 (unos USD 1.600 millones, desde USD 15.700 millones hasta USD 14.100 millones, similar al de 2021).

En el Cuadro 1 se observa que el Precio Estabilizado de la Energía Eléctrica (PEE) que pagan los usuarios de altos ingresos (Nivel 1) aumentó nominalmente 611% al cabo de 10 meses (entre agosto 2002 y mayo 2003), pero el aumento correspondiente al año 2023 fue del 212%, atenuando el aumento del gasto en energía de los usuarios (y por lo tanto reducción de subsidios fiscales) entre 2022 y 2023.

Además, dado que los usuarios de bajos ingresos (Nivel 2) no enfrentaron aumentos nominales del PEE en todo el período, y que los usuarios de ingresos medios (Nivel 3) tuvieron aumentos intermedios (dependiendo en particular del exceso de consumo respecto de los umbrales que se mantuvieron subsidiados, supuesto aquí del 20%), los aumentos promedio ponderados (por los volúmenes de consumo pertenecientes de usuarios de los distintos niveles) fueron mucho menores, tanto se tome todo el período como sólo 2023. Una descripción similar se aplica al caso del gas natural (aunque con subas menores en todos los casos).

En el caso de los usuarios del servicio de Agua Potable y Desagües Cloacales (AP&DC) de AySA, los aumentos tarifarios dentro del Plan de Segmentación discriminaron en una medida mucho menor a los usuarios de distintos ingresos, simplemente retrasando levemente los aumentos de los usuarios del Nivel 3 y manteniendo un leve descuento a los usuarios del Nivel 2.

Vale decir, anticipando una inflación anual en torno a 140% durante el corriente año, la recomposición tarifaria real -dejando de lado los márgenes de transporte y distribución en los casos de gas y electricidad- ha sido en conjunto marginal solamente.

El ahorro fiscal que se esperaba alcanzar a fines de 2022 debido a la finalización del Gasoducto Néstor Kirchner (operativo a partir de julio de este año) y a la fuerte reducción del precio internacional del GNL al acotarse las distorsiones del mercado internacional por la invasión rusa a Ucrania en febrero de 2022 no se refleja en las erogaciones de Enarsa que registra la ASAP: entre enero y mayo de este año pasaron de $91.461 millones en 2022 a $466.917 millones en 2023, es decir, se quintuplicaron nominalmente.

Al respecto, la información de la propia Enarsa respecto de la importación muestra que en 2022 se ingresó GNL por casi USD 2.900 millones, producto de la compra de 2.700 millones de m3 (equivalentes a 100 millones de MBTU y también a un consumo de 18 millones de m 3 /día de gas natural durante los 5 meses de invierno entre mayo y septiembre) con un precio promedio de 28,8 USD/MBTU, mientras que en sólo 4 meses de 2023 los volúmenes adquiridos incluso aumentaron 3% (103 millones de MBTU), cayendo el monto total hasta USD 1.800 debido al menor precio pagado (2.800 millones de m3).

Por otro lado, la importación de gas natural desde Bolivia muestra una caída continua desde hace varios años, particularmente pronunciada en los primeros meses de este año (la cual, de mantenerse en estos niveles observados, será equivalente a unos 5 millones de m3 /día en todo 2023).

Vale decir, proyectando importaciones desde Bolivia al nivel observado en los primeros meses del año (y con precios levemente mayores a los de 2022), en 2023 el gas natural importado al país (sumando GNL y gas de Bolivia) insumirá unos USD 2.800 millones, mostrando un ahorro de “sólo” USD 1.700 millones respecto de USD 4.500 millones erogados el año previo.

Igualmente, debe tenerse presente un elemento adicional: la proyección lineal de los subsidios fiscales en 2023 presentada en la Figura 1 omitió considerar que la sustitución de importaciones de Bolivia por GNL implica un adelanto de la secuencia temporal de esos pagos: mientras que al importar gas de Bolivia los pagos se realizan en fechas cercanas a las de la entrega, los cargamentos de GNL a ser recibidos durante este año ya contratados en el primer cuatrimestre del año (para asegurar el menor precio) y debieron ser pagados por adelantado.

Así, pese a los datos devengados de los primeros 5 meses del año que informa ASAP y que se utilizaron para realizar una proyección lineal, es razonable esperar que al cabo de todo el año se verifique una fuerte reducción de las erogaciones de Enarsa, tal vez en torno a USD 1.700 millones, que de ser así llevaría a una reducción adicional de los subsidios fiscales de poco más de 0,2 puntos porcentuales del PBI: los USD 14,1 mil millones estimados en la Figura 1 pasarían a ser USD 12,4 mil millones solamente.

Como se observa en la Figura 2, comparando el primer cuatrimestre de 2023 con el mismo período de 2022 los ingresos tarifarios de la empresa subieron nominalmente 190%. Combinando esta información con el tenue aumento de las transferencias corrientes y de capital que informa AySA (un crecimiento nominal de sólo 37% como se observa en la última columna de la Figura 2, con una variación similar -aunque con mayores niveles- a la que informa ASAP en el mismo período), el resultado parecería demostrar un control significativo del déficit de AySA en 2023.

Sin embargo, ello no es así: los indicadores de gestión de AySA también permiten ver que sus erogaciones por todo concepto (incluyendo inversiones) aumentaron nominalmente 160%, producto de un aumento del costo de explotación del 110% y aumentos cercanos al 100% de gastos en personal y compras y contratación de bienes y servicios, llevando a un aumento del déficit nominal del 150% en el primer cuatrimestre del año.

Vale decir, al indagar en los datos de la empresa la conclusión obtenida es que la fuerte reducción real del subsidio fiscal para AySA que informa ASAP no refleja correctamente la situación real de la empresa: si bien las transferencias del Estado sólo aumentaron 37% en lo que va del año (46% según ASAP), el déficit de la empresa aumentó 150% producto de la realización de mayores inversiones (que explican el mayor crecimiento de gasto total vis-à-vis el gasto de explotación), financiadas por medio de la aplicación de préstamos recibidos de organismos multilaterales (BID, CAF) que no se contabilizan como subsidios al presente pero sí lo serán cuando tales préstamos deban ser pagados, al cabo de varias décadas.

En efecto, durante el primer cuatrimestre del año, por ejemplo, el financiamiento de capital de la empresa a través de la reducción de inversiones financieras (utilización de dichos fondos) fue incluso superior al total de transferencias corrientes y de capital recibidas del Estado ($44.800 millones vs. $42.000 millones, según los registros de ejecución presupuestaria de la propia empresa).

La eliminación de subsidios fiscales para los usuarios de altos ingresos (N1) de los servicios de electricidad y gas natural por redes, junto a la fuerte suba tarifaria aplicada a los usuarios de AySA bajo el Plan de Segmentación Tarifaria implementado entre septiembre 2022 y mayo 2023 no es suficiente para que las subas de dichos precios y tarifas sean positivas en términos reales (al menos significativamente) para el conjunto de los usuarios, mucho menos si se limitan los aumentos a los implementados en el corriente año.

En consecuencia, la reducción de subsidios fiscales en 2023 está asociada a la disminución de costos:

1) en el caso de las importaciones de GNL, la finalización del Gasoducto Néstor Kirchner es una fuente importantísima de fuertes ahorros a futuro, pero los mismos se observarán desde junio de 2023 y serán parcialmente contrarrestados por la menor importación de Bolivia (hasta tanto la producción doméstica la supla plenamente);

2) en el caso de AySA, donde los aumentos tarifarios sí fueron significativos en términos reales (pero partiendo de niveles bajísimos, muy lejanos a permitir financiar una parte relevante de los costos de la empresa a través de las tarifas), los aumentos de costos (por un fuerte plan de inversiones en especial) no se reflejan en la información registrada por ASAP aunque igualmente representarán mayores subsidios fiscales en el futuro (al momento de repagar el financiamiento otorgado a la empresa por los organismos multilaterales de crédito).

En conjunto, en 2023 cabe esperar una reducción de subsidios a los servicios públicos sólo atribuible a la concreción del Gasoducto Néstor Kirchner y la reducción del precio del GNL a nivel internacional, pero dicho ahorro difícilmente sea superior a los USD 2.000 millones, respecto de USD 15.700 millones en 2022, mientras que si se contabiliza el uso del financiamiento de organismos multilaterales (como ocurre con AySA) que representan pagos postergados del Estado esa reducción (y el nivel de subsidios tampoco registrados en años previos) debería revisarse, eventualmente resultando en un ahorro incluso menor.

Esta columna fue publicada en Revista Indicadores de Coyuntura FIEL 654, julio 2023

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