Un gasoducto para el desarrollo

En los próximos días se completará uno de los sucesos de mayor envergadura para el desarrollo energético de la Argentina desde la recuperación de YPF: la finalización del primer tramo del Gasoducto Néstor Kirchner (GNK).

Como ministro de Economía de la Nación, siguiendo la decisión del presidente Alberto Fernández, di inicio a este proyecto transformador para el sector energético de la Argentina, cuyo impacto puede y debe trascender a ese sector. La finalización del primer tramo es el primero de varios hitos que la Argentina debe ir alcanzando para lograr realizar el potencial que este proyecto nos ofrece. Para que ese potencial se realice, debemos ir cumpliendo algunos desafíos por delante. En esta nota me propongo analizar cuatro cuestiones clave para entender el valor que el GNK puede aportar al país y la hoja de ruta que la política pública debe recorrer para realizar ese valor.

1. ¿Qué es el GNK? ¿Por qué es tan valioso y necesario para el desarrollo del sector gasífero de la Argentina?

La energía es un insumo fundamental de una estructura productiva. Prácticamente la totalidad de la actividad económica requiere de energía. Por ello, su disponibilidad y su costo resultan clave para las perspectivas de desarrollo económico de una Nación. Energía es fuerza productiva y es poder para una nación soberana.

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Argentina cuenta con amplias reservas de gas, principalmente en Vaca Muerta en la provincia de Neuquén, que es la segunda mayor reserva de gas shale en el mundo. El tremendo crecimiento en términos de productividad que se ha dado en Vaca Muerta, principalmente desde la recuperación de YPF, ha llevado a que hoy el principal cuello de botella para el crecimiento de la producción de gas y petróleo sea la infraestructura de transporte.

En Argentina, el gas no es un bien “transable” a nivel nacional, es decir, no se puede mover de cualquier punto del país a otro, debido a la falta de infraestructura de transporte para ello. Esto implica que cuando hay excedente de gas en una región (ya sea en aquella región cubierta por Transportadora de Gas del Sur o en la región cubierta por Transportadora de Gas del Norte), no se puede transportar a otra que tiene faltante, impidiendo aprovechar potenciales economías de escala. Además, el límite de inyección a la capacidad de transporte existente frena el crecimiento de la inversión en un sector que es altamente productivo.

Durante la peor etapa de la pandemia en 2020, vislumbrando una fuerte recuperación económica para el año siguiente, proyectamos desde los ministerios de Economía y Desarrollo Productivo un plan para generar un crecimiento de la producción de gas nacional que apuntalase la recuperación económica esperada, el Plan Gas.Ar. Sobre el final del mismo año, desde el ministerio de Economía comenzamos a planear la ejecución del crecimiento de la red de gasoductos del país, que incluía el proyecto icónico que está cerca de ser inaugurado, el GNK, pronosticando que el propio éxito del Plan Gas.Ar llevaría a que la capacidad de transporte se convirtiese en la principal limitación al crecimiento de la producción.

El GNK tiene dos tramos. El Tramo 1 conecta a Tratayén, en la provincia de Neuquén, con Salliqueló, en la provincia de Buenos Aires. Este tramo, cuando estén finalizadas las obras complementarias de compresión, permitirá transportar hasta 39MMm3/d de gas producido en la cuenca neuquina y transferir en Salliqueló parte de ese volumen al gasoducto Neuba II, alimentando las zonas de Bahía Blanca y el área metropolitana de Buenos Aires. El Tramo 2 comienza en Salliqueló, en donde se podrán transferir hasta 28 MMm3/d de gas hacia San Jerónimo, en la provincia de Santa Fe, que es el punto final de este tramo. Ello permitirá que el gas natural llegue al norte de la provincia de Buenos Aires y al Litoral. El aumento en la capacidad de transporte es significativo en relación a la capacidad actual. Y estos dos tramos logran conectar las redes de transporte existentes del sur y el norte del país, haciendo que el gas natural pase a ser un producto “comercializable” a escala federal, y también generar capacidad de exportación a Brasil.

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2. ¿Qué potencial transformador tiene el GNK?

Si el GNK se utiliza bajo regulaciones adecuadas, servirá para promover una transformación virtuosa del sistema productivo nacional, que contribuya al desarrollo productivo, a la estabilización de la balanza de pagos y al ordenamiento fiscal.

La producción gasífera está asociada a lo que los economistas llamamos “economías de escala”. Los costos fijos y hundidos de producción caen en relación a la producción total cuando ésta crece. De modo que el crecimiento de la escala de producción gasífera, que el GNK permitirá, dará lugar a una reducción de los costos medios de producción. Para que el impacto sea transformador en la dirección positiva, la clave es lograr que la reducción en el costo de producción del gas se traslade a una reducción en el precio de la energía en el país. Gas más barato es además electricidad más barata.

Si esto se logra, el impacto será, en primer lugar, transformador para la industria, ya que la energía más barata para la industria nacional aumentará su competitividad. De este modo, un sector que genera empleo, agrega valor y demanda divisas se encontrará en condiciones de generar más empleo, agregar más valor y demandar menos divisas, dado que la mejora en competitividad también mejora el perfil exportador del sector.

Desarrollo industrial es siempre un futuro más próspero. Éste es un principio bien entendido en los países que lograron desarrollarse. Hoy mismo, la política industrial es la vanguardia en el mundo avanzado. Y el desarrollo del sector energético ha sido en importantes casos de éxito de desarrollo una de las políticas industriales más relevantes. En Estados Unidos, por ejemplo, la principal política industrial de principios del siglo XXI fue el desarrollo de la industria del gas shale, lo que en parte fue posible gracias al desarrollo de la red de gasoductos que traslada el gas natural a través del país y hacia puntos desde donde se puede licuar y exportar en la forma de Gas Natural Licuado (GNL).

El aumento en la oferta de gas natural también hará posible el crecimiento de industrias intensivas en su uso, como la de fertilizantes y petroquímica, haciendo más resilientes a nuestras cadenas de valor y aún más competitiva a nuestra agroindustria, que ya es de las más competitivas del mundo. Y presenta una oportunidad para crear nuevas industrias, como las de energías elaboradas.

Segundo, el impacto del GNK es transformador para la restricción de divisas, tanto por el hecho de que permite sustituir importaciones de gas y de otros productos que hoy se importan y que pasarían a producirse en mayor escala (como el caso de los fertilizantes mencionado antes), como por el aumento de exportaciones que se puede dar tanto por la mejora de la competitividad de sectores con capacidad de exportar como de la propia posibilidad de exportar los excedentes de gas que se generen.

Reducir la dependencia de importaciones de gas mejora la seguridad energética nacional. Cuando en marzo de 2022 comenzó la guerra en Ucrania, nuestro país padeció las consecuencias del aumento en los precios del GNL que debíamos importar. Además, la tendencia hacia el declino en la producción de gas de Bolivia viene siendo una amenaza para la seguridad energética del país que el GNK resuelve, ya que Argentina dejará de necesitar importar gas de nuestro país vecino, y hasta podrá abastecer su demanda (para lo cual hace falta avanzar en otras obras de infraestructura energética que deben ser parte del plan de desarrollo integral de la infraestructura para el sector).

La sustitución de importaciones sería aún mayor si cambiásemos el consumo de todas las centrales de Argentina a gas natural y pudiésemos prescindir así de la importación de Gasoil. Esto requerirá de inversiones adicionales de infraestructura, que van más allá del GNK pero que aumentan su valor por la presencia del nuevo gasoducto.

Exportar gas a otros países de la región como Brasil, Chile y Bolivia también le dará un posicionamiento de mayor fortaleza a la Argentina en el continente, pero el principio rector debe ser el de primero industrializar todo el gas que se pueda en nuestro propio país, y exportar los excedentes asociados a los ciclos en la demanda interna, lo que requiere de una política industrial activa. En Argentina, la demanda de gas tiene forma de camello, con dos jorobas de distinto tamaño: la primera es la que marca el pico invernal, que es prolongado y espinado, y la segunda es la del pico estival para alimentar usinas, que es más corto y menos pronunciado.

La combinación de industrialización del gas natural y exportación de los excedentes permitiría tener una curva de demanda más plana durante el año, lo que estaría asociado a un nivel de exportación más marginal que sin una estrategia activa de industrialización, pero mejoraría aún más la balanza de pagos y la competitividad de la economía. Además, implicaría precios de exportación más altos hacia el resto del continente, lo que permitiría tener aún más dólares y bajar aún más el costo del abastecimiento local en la medida que el Estado regule adecuadamente el acceso a los gasoductos que conectan a Argentina con el resto del continente.

Producir más gas también permitirá sustituir fuentes de producción energética más contaminantes. Esto es parte del sendero de transición energética que el país debe recorrer, que también mejora la competitividad en un mundo en donde el precio a las emisiones de carbono exhibirá una tendencia creciente, implicando una menor competitividad para los países que no adapten sus estructuras productivas hacia otras menos contaminantes para el planeta.

Tercero, el GNK contribuye al ordenamiento fiscal, ya que un menor costo de producción de la energía facilitará la necesaria reducción de subsidios estatales al consumo de energía y a la producción de gas.

Todas estas cuestiones ayudan a que en Argentina se pueda fortalecer la creación de trabajo de mayor calidad y atacar la inflación, y ponen a la Argentina en un lugar de mayor fortaleza en el mapa geopolítico.

3. El gran desafío para que el GNK sea positivamente transformador: regular su uso para que el precio de la energía baje

La finalización del GNK y obras complementarias, que se proyectan para el año 2025, implicará que el gas pase a ser “transable” no solamente a nivel nacional, sino a nivel continental. Esto es una gran oportunidad para el desarrollo de Argentina y del continente sudamericano, pero también impone un desafío fundamental para el país: que la integración gasífera continental no termine elevando el precio de la energía en el mercado local, sino que efectivamente termine reduciéndolo. ¿De dónde sale esta preocupación? Veamos.

Cuando un producto es “transable” (es decir, se puede mover de un lugar a otro a un costo que no tiene significancia en relación al precio del producto), vale la “ley del precio único”, que establece que el producto tiene el mismo precio en dos lugares distintos en ausencia de factores que distorsionen esa transabilidad, como los impuestos. Hoy en Argentina el Estado Nacional es quien demanda la producción de gas natural vía el Plan Gas, a un precio promedio de USD 3,5 por millón de BTU. Supongamos, de forma totalmente hipotética a efectos de ilustrar el desafío en cuestión, que con el GNK terminado, se pudiesen bajar los costos de producción de modo que en Argentina el gas pueda abastecerse a un valor de USD 2,5 por millón de BTU, y el precio del gas en Brasil fuese el doble, USD 5 por millón de BTU. Supongamos además que las empresas productoras de gas en Argentina pudiesen tener nuevos demandantes externos, como las empresas brasileñas o el propio Estado brasileño, y que el transporte de gas vía el GNK fuese libre. En este caso, una empresa que produce gas en Argentina podría arbitrar, aceptando solamente vender el gas en el mercado nacional si el precio fuese no menor que el que recibiría si vendiese el mismo gas a Brasil. Esta sería una situación totalmente contraria a la de la transformación positiva potencial que hemos analizado. En tal caso, a pesar del crecimiento de la producción de gas natural en el país, el precio subiría (en el ejemplo en cuestión de USD 3,5 a USD 5 por millón de BTU), empeorando la competitividad industrial y teniendo consecuencias distributivas profundamente negativas, con las empresas oferentes de gas aumentando notablemente su ganancia y el resto del sector productivo y la gente pagando por ello. Evitar este resultado y poner el GNK al servicio del desarrollo de la Nación requiere que el Estado, dueño del activo, regule su uso de forma apropiada.

Habrá quienes hagan referencia al libro de texto canónico que dice que el Estado no debería distorsionar un precio internacional por el impacto que tendría en los incentivos a producir, y que en todo caso debería luego intervenir para corregir los males distributivos que los cambios de precios relativos generen en presencia de la “apertura” del mercado de gas. Claro que el libro de texto canónico no tiene en cuenta las relaciones de insumo-producto presentes en una matriz productiva ni los factores de poder que limitan las posibilidades de redistribuir recursos una vez que el daño distributivo está hecho. Aquí hay una clara necesidad de intervención del Estado para asegurar que el uso del GNK sea también una política de desarrollo industrial, y toda aclaración necesaria en los marcos regulatorios para cumplir los objetivos que definimos cuando decidimos emprender este proyecto deberá ser trabajada de forma minuciosa y cuidadosa antes de que la obra esté completamente terminada.

4. El valor del proceso que llevó a su construcción: los factores de poder trabajando de la mano para el desarrollo nacional

El proceso que está dando lugar al GNK es una rareza, que bienvenida sea, en el contexto del ejercicio del poder en Argentina. Venimos desde hace dos años transitando un camino de trabajo conjunto y virtuoso entre los distintos factores de poder del país. Esto ha incluido a la mayoría de los sectores de la política, incluyendo al presidente Alberto Fernández, a la vicepresidenta Cristina Fernández de Kirchner, al actual ministro de economía Sergio Massa, al embajador de Argentina en Brasil Daniel Scioli, y a los gobernadores de las provincias involucradas, quienes desde la acción política y sus distintas responsabilidades institucionales han contribuido a resolver los múltiples desafíos para la realización del proyecto. Una parte del financiamiento para el GNK provino del 25 por ciento de lo recaudado por el Aporte Solidario y Extraordinario, ley sancionada en 2020 por el Congreso de la Nación.

Cuando se abrió una causa sobre la construcción del GNK, la Justicia actuó con una celeridad inusual y cerró la investigación, determinando que no había irregularidad alguna en la licitación para su construcción, en solo 10 días. En ese contexto, el ex presidente Mauricio Macri alertó que había que “tener cuidado” con las denuncias sobre un proyecto cuyo valor trascendía a los gobiernos.

Los circuitos internos del Estado supieron resolver los distintos escollos que se presentaron y se adaptaron normativas para darle prioridad estratégica al proyecto, de modo que en un contexto de controles de capital y administración del comercio exterior no hubiese demoras con la importación de los insumos necesarios para su construcción.

El sector público y el privado vienen trabajando en conjunto para que el proyecto se concrete. El diálogo entre el gobierno y las empresas constructoras ha estado de forma permanente abocado a la búsqueda de soluciones. Hubo una actitud constructiva y proactiva de las empresas que participaron de la construcción, que incluyó un diálogo continuo con Paolo Rocca, presidente del Grupo Techint que está teniendo un rol central en su construcción, para resolver distintos escollos que se iban presentando.

El GNK es entonces también el resultado de la construcción de consensos y de diálogo. No siempre se puede seguir un camino como éste, porque hay ocasiones en que hay conflicto distributivo, y es ingenuo pensar que los conflictos distributivos se resuelven con consensos. Pero hay muchas oportunidades en Argentina en que la forma de trabajo que se está experimentando con la construcción del GNK, con el sector público y el privado actuando conjuntamente como Estado Nación, podría contribuir a la generación de riqueza nacional, y abordar así el conflicto distributivo desde una posición de mayor abundancia.

Celebremos las próximas dos fechas Patrias del 20 de junio y 9 de julio con la puesta en marcha y llenado de nuestro nuevo gasoducto que es una noticia muy positiva para el desarrollo nacional, y prestemos atención a cómo regular su uso para que la riqueza que permitirá generar sea mayor y sea compartida.

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