Reelecciones indefinidas: los límites constitucionales de la república

Comenzaré con la siguiente pregunta: ¿el sistema constitucional y convencional vigente en la Argentina prohíbe que las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA) consagren en sus constituciones la reelección ilimitada de los titulares del Poder Ejecutivo y de los miembros del Poder Legislativo? Profundizaré planteando otro interrogante: ¿es nuestra Constitución Nacional (CN) una fiel exponente de la forma republicana? En el itinerario, esbozaré algunas ideas y sembraré varias dudas, todas ellas de índole normativa.

Estoy en contra de las posibilidades ilimitadas de reelección en las ramas ejecutivas y legislativas de todos los niveles de gobierno. También creo que son perjudiciales para la salud del sistema republicano. Mi opinión constituye una expresión de deseo normativo. Lo importante es la regulación constitucional y convencional sobre el asunto.

La CN consagra la forma republicana de gobierno (arts. 1 y 33). El diseño de la estructura del poder (arts. 44 y ss.) exhibe la instauración de una república. Sin embargo, las propiedades de la república no son enumeradas taxativamente en el texto constitucional, habida cuenta de que la CN regula las instituciones bajo la lupa de ese principio. Por esta razón, su precisión requiere del ejercicio de la interpretación. A pesar de ello, no tengo dudas de que el sistema republicano alcanza a todos los poderes federales y locales (arts. 5 y 31). Para no realizar elucubraciones, conviene repasar las normas constitucionales y convencionales involucradas en el dilema planteado.

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La CN histórica (1853-1860) instauró la tríada clásica de poderes: legislativo, ejecutivo y judicial. La última reforma constitucional (1994) amplió el catálogo institucional al incorporar a la Auditoría General de la Nación (art. 85), al Defensor del Pueblo (art. 86), al Jefe de Gabinete de Ministros (art. 110), al Consejo de la Magistratura (art. 114), al Jurado de Enjuiciamiento (art. 115) y al Ministerio Público (art. 120).

De la reseña expuesta, en la esfera federal, solo son electos por el voto de la ciudadanía los diputados, los senadores y la fórmula presidencial. En todos los casos, se consagra la periodicidad de los mandatos representativos. Los diputados duran en sus cargos cuatro (4) años y son reelegibles (art. 50). Los senadores tienen seis (6) años de mandato y son reelegibles indefinidamente (art. 56). El presidente y el vicepresidente están en funciones durante cuatro (4) años y pueden ser reelectos o sucederse recíprocamente, inmediatamente, una sola vez.

Transcurrido otro mandato presidencial, pueden volver a ser reelectos (art. 90).

Expuesta la letra de la CN, es indudable que los senadores tienen la posibilidad de ejercer sus funciones indefinidamente. Sin embargo, la literalidad de las normas en torno a los diputados y a la fórmula presidencial pueden arrojar alguna duda en cuanto al número de reelecciones permitidas. En cuanto a los diputados, busquemos la respuesta en la realidad. A modo de ejemplo, la doctora Elisa Carrió fue electa diputada en 1995, 1999, 2005, 2009, 2013 y 2017. Aquí llama la atención que los diputados puedan ser reelectos indefinidamente cuando la CN solo expresa esa posibilidad respecto de los senadores.

Con relación a la fórmula presidencial y la posibilidad de un cuarto mandato, la vida institucional no nos ofrece una experiencia y el Poder Judicial no ha tenido oportunidad de interpretar el alcance del artículo 90 de la CN.

Apelando a un caso hipotético, la doctora Cristina Fernández de Kirchner fue presidenta durante dos períodos consecutivos (2007-2015) y, luego de transcurrido el mandato del ingeniero Mauricio Macri (2015-2019), ejerce el cargo de vicepresidenta (2019-2023). Entonces, ¿podría presentarse en las próximas elecciones al cargo de presidenta o vicepresidenta? Tengo mis dudas, aunque me inclino a pensar que no.

Desde antaño, la jurisprudencia y la doctrina constitucional imperante enseñan que al interpretar las facultades o competencias de los poderes constituidos la mirada debe ser restrictiva. Ello por cuanto uno de los propósitos principales del constitucionalismo es la limitación del poder en beneficio de la libertad de las personas. En ese entendimiento, las libertades se desenvuelven hasta toparse con una limitación o prohibición. En contraposición, los poderes estatales y sus agentes requieren de una norma de habilitación, explícita o razonablemente implícita, para actuar.

Cambiando el eje, en el marco de un Estado federal (art. 1), la CN consagra la autonomía de las provincias y de la CABA (arts. 5, 122, 123 y 129, principalmente). Ambas se dan sus propias constituciones y a través de ellas sus instituciones. En este sentido, regulan todo lo atinente a los poderes ejecutivos y legislativos, sin intervención del gobierno federal. Naturalmente existen límites. Entre ellos se destacan el respeto del sistema representativo y republicano (art. 5).

Por otra parte, veamos en lo que interesa a estas reflexiones la normativa convencional con jerarquía constitucional. La Convención Americana sobre Derechos Humanos al regular los derechos políticos (art. 23) consagra los siguientes derechos: “votar y ser elegidos en elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores” (inc. b) y “de tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país” (inc. c). En resumidas cuentas, la literalidad el Pacto de San José de Costa Rica no se entromete, en principio, en las reelecciones de los representantes legislativos y ejecutivos, aunque garantiza la realización de elecciones periódicas auténticas. En cuanto a la reelección presidencial, a instancias de la República de Colombia, la Corte Interamericana de Derechos Humanos sostuvo: “… es necesario concluir que la habilitación de la reelección presidencial indefinida es contraria a los principios de una democracia representativa y, por ende, a las obligaciones establecidas en la Convención Americana y Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre” (Opinión consultiva OC-8/21, párr. 146).

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Llegado a este punto, corresponde hacer referencia al último pronunciamiento de la Corte Suprema de Justicia de la Nación (CSJN) vinculado a las reelecciones en los niveles locales. No es mi intención analizar el fallo, pero sí extraer algunos principios vinculados al sistema representativo y a las autonomías provinciales.

El 1 de junio de 2023, en la causa “Evolución Liberal y otro c/ San Juan, Provincia de s/ amparo”, la CSJN impidió la postulación de Sergio Mauricio Uñac al cargo de gobernador de San Juan. La constitución de la provincia, en su artículo 175, dispone: “El Gobernador y el Vicegobernador duran cuatro años en el ejercicio de sus funciones y pueden ser reelegidos consecutivamente hasta dos veces”. El pretendido candidato había sido vicegobernador entre 2011 y 2015, luego gobernador durante el período 2015-2019 y nuevamente gobernador en el lapso 2019-2023. A continuación, transcribo algunos considerandos que dan cuenta de la interpretación de la CSJN respecto del principio republicano.

Los ministros Rosatti y Maqueda, expresaron:

“… Este caso —de eminente naturaleza institucional— debe ser fallado en el mismo sentido que fue resuelto en ‘Frente para la Victoria - Distrito Río Negro’ (Fallos: 342:287) solución que, además de despejar suspicacias propias de la materia electoral, respeta la pauta republicana ‘de desalentar la posibilidad de perpetuación en el poder, al darle sentido a la noción de periodicidad de los mandatos’. En aquella oportunidad, el Tribunal agregó que la vigencia del sistema republicano consagrado en los artículos 1° y 5° de la Constitución Nacional presupone de manera primordial la periodicidad y renovación de las autoridades (considerando 26). En conclusión, la repuesta a la cuestión constitucional planteada en este caso es que la candidatura de Uñac a gobernador en los próximos comicios resulta inválida pues se funda en una interpretación contraria al artículo 5° de la Constitución Nacional” (Considerando 9).

Por su parte, el ministro Rosenkrantz sostuvo:

“Que, en suma, el sistema republicano que consagra nuestra Constitución Nacional y que las provincias se han obligado a respetar tiene como base la limitación del poder. Las reelecciones sucesivas múltiples — potencialmente indefinidas— conspiran contra esta finalidad propia del Estado de Derecho ideado por nuestros constituyentes, por cuanto, dado el modo de funcionamiento de nuestras instituciones, la perpetuación en el poder erosiona el principio de separación de poderes y la existencia de un sistema político abierto en el que los ciudadanos puedan aspirar a acceder a los cargos públicos en condiciones generales de igualdad” (Considerando 17).

De acuerdo a las distintas miradas de los ministros de la CSJN, son rasgos distintivos del sistema republicano la periodicidad y la renovación de las autoridades, por lo que se rechazan las reelecciones sucesivas múltiples o potencialmente indefinidas. Todo ello en aras de limitar el poder y evitar la perpetuación en los cargos.

Ahora bien, teniendo en cuenta que la CN autoriza la reelección indefinida y consecutiva de los miembros del Congreso de la Nación, me permito poner en crisis la comprensión del republicanismo consagrado por el sistema constitucional. No encuentro razones constitucionales para negar a los gobiernos locales la posibilidad de autorizar la reelección indefinida de sus mandatarios, cuando la CN autoriza que los diputados y los senadores ocupen una banca ilimitadamente. Dicho de otro modo, los mandatos de los congresales se encontrarían al margen de las exigencias del sistema republicano, pero de acuerdo a la jurisprudencia de la CSJN las constituciones locales deben limitar el ejercicio de los mandatos ejecutivos. La idea no me convence.

De manera adicional, hay que considerar que las palabras de la CN permiten expresamente que los representantes de las provincias y de la CABA en el Senado sean electos de manera indefinida. En este sentido, resulta poco lógico sostener que la idea republicana de limitación de las reelecciones no se aplica al órgano por antonomasia del federalismo, pero rige respecto de los sujetos que integran la federación.

A modo de resumen, desde la óptica propuesta, en el supuesto de que una provincia o la CABA quisieran reformar su Constitución para establecer la reelección consecutiva e ilimitada de sus funcionarios electivos, respetando el procedimiento y las formas democráticas, no se configuraría una inconstitucionalidad. Naturalmente, las reelecciones indefinidas adquieren mayor intensidad en los órganos ejecutivos locales, al no imponerse la deliberación entre mayorías y minorías, por lo que deberían ser mayores los controles.

De la lectura minuciosa de la CN, no se advierte la obligación de los gobiernos locales de replicar, en ejercicio de su autonomía, el esquema federal presidencial que estipula un interregno luego de dos mandatos presidenciales. Lo que surge con claridad es la periodicidad de las elecciones, la duración limitada de los mandatos electivos y la división de poderes. Así las cosas, las singularidades mencionadas constituirían elementos necesarios e ineludibles, tanto en el plano federal como local, de nuestra república.

Otra cuestión que no se puede soslayar es que la CN considera a los partidos políticos como “instituciones fundamentales del sistema democrático” (art. 38). En virtud de la Ley 23.298 “Orgánica de los partidos políticos”, estos ostentan el monopolio de las candidaturas a cargos electivos. En este punto, quiero evidenciar que la alternancia en los cargos se configura a través de los mecanismos democráticos establecidos por los partidos políticos.

En conclusión, la CN al plasmar el principio republicano no distingue entre poderes. Sin embargo, insisto, habilita la reelección indefinida de los integrantes del Congreso de la Nación. En consecuencia, podría afirmarse que la prohibición de reelecciones ilimitadas no es un valor que emane nítidamente de la CN y que haga a la esencia del sistema republicano. Solo una reforma de la CN (art. 30) podría regular un límite a las constituciones locales al definir cuántas reelecciones tolera la forma republicana de gobierno. En suma, en respuesta a uno de los dilemas planteados al inicio, la CN no es tan republicana como deseamos creer.

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