La Constitución Nacional dispuso la vigencia de un sistema federal de gobierno para nuestro país. Fue por ello que debió efectuar un reparto de potestades entre el Gobierno de la Nación y las provincias. Esa distribución o reparto es lo que constitucionalmente se denomina “coordinación” de potestades entre ambos niveles de autoridades. Entre las atribuciones a repartir, obviamente están las tributarias.
Esto, en la práctica, significa que hay impuestos que deben ser creados y recaudados por el gobierno de la Nación, y otros por las provincias. Ello a fin de evitar la doble imposición, es decir, la injusta e indebida situación en virtud de la cual, un habitante, deba, eventualmente, pagar el mismo impuesto dos veces: uno nacional y otro local.
Para hacer este reparto de potestades, el constituyente utilizó una clasificación impositiva, que es la que divide a los impuestos en “directos” e “indirectos”. Los primeros son los que gravan manifestaciones visibles de riqueza (ganancias, bienes personales, ingresos brutos, etc.). Los segundos son los que se pagan con el consumo de bienes y servicios, o con la prestación de éstos últimos (por ejemplo el IVA), o con la importación y exportación de mercaderías. Los derechos de importación y exportación son indirectos externos. Los otros son indirectos internos.
La Constitución Nacional, en 1853, asignó al Gobierno Nacional la facultad de sostener sus gastos con el producido de los derechos de importación y exportación (indirectos externos), mientras que las provincias tendrían que mantenerse con los demás. Se previó que, excepcionalmente, en circunstancias excepcionales, el Gobierno Nacional también podría recaudar impuestos directos, pero proporcionalmente iguales en todo el territorio y por tiempo determinado.
En 1994 se mantuvo este esquema, pero en cuanto a los impuestos indirectos internos, se estableció que sería una potestad concurrente entre el gobierno de la Nación y las provincias. Este “pequeño” cambio, en realidad fue enorme, porque desde entonces el Gobierno Central puede crear y recaudar todos los impuestos (los directos en forma excepcional, los indirectos internos como facultad concurrente con las provincias, y los indirectos externos)
Como se puede observar, este esquema genera la posibilidad de que efectivamente hubiera doble imposición. Fue por eso que, en 1994, se dispuso que, cuando un impuesto corresponde a la provincia, pero excepcionalmente lo recauda el gobierno de la Nación, se reparte entre todos; lo mismo cuando se trata de un impuesto indirecto interno que crea y recauda la autoridad nacional.
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Esto se llama “coparticipación federal de impuestos”. Es decir, un régimen en el cual, el Gobierno Nacional crea y recauda impuestos que corresponden a las provincias, se queda con una parte de la recaudación y el resto lo reparte entre ellas.
Este sistema, que viene rigiendo para el impuesto a las ganancias desde hace casi cien años (ya que desde entonces el gobierno de la Nación lo crea por tiempo determinado eternamente renovable), fue luego, en 1988, regulado por la hoy vigente ley de coparticipación federal (que nació para regir durante dos años, pero que aún goza de muy buena salud), y luego constitucionalizado en 1994.
¿Cuál es el motivo por el que se creó la coparticipación federal?: la pésima distribución de la población en el territorio. Los datos son dramáticos: la mitad de las provincias tienen menos de un millón de habitantes; en la de Buenos Aires está el cuarenta por ciento de la población, y en las patagónicas hay menos de uno por kilómetro cuadrado. Ello hace que se produzca un gran desequilibrio económico entre las diferentes provincias, porque sin gente no puede haber producción, inversiones ni crecimiento económico.
Este serio problema demográfico es el que debe solucionarse para poder, en el mediano y largo plazo, lograr que cada provincia se sustente con su propia recaudación impositiva. Mientras ello no ocurra, las provincias menos pobladas recibirán dinero de tributos que pagan contribuyentes de las provincias más pobladas.
Sin embargo, lejos de constituir un remedio temporario mientras se resuelve ese desequilibrio, el constituyente de 1994 no tuvo mejor idea que constitucionalizar ese parche llamado “coparticipación federal”.
El sistema, según la ley sancionada en 1988, funciona así: el Gobierno Central crea y recauda impuestos que corresponden a las provincias, y a fin de repartirlos o coparticiparlos, primero arma un fondo de recaudación, sustrae un 15% que lo imputa a la seguridad social, y al 85% que queda, tomándolo como un cien por ciento, lo divide en dos partes. El 42% se lo reserva y el 55 % lo reparte entre las provincias. El 3% restante se destina a las provincias de Santa Cruz, Chubut y la de Buenos Aires, que retiene casi el dos por ciento de ese porcentaje.
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La primera distribución se denomina “primaria”, y la segunda distribución, que se hace con el 55% que queda para las provincias, y que se distribuye entre éstas, se denomina “secundaria”.
¿Está la Ciudad de Buenos Aires entre las unidades federativas que reciben ese 55% que se reparte entre ellas? Es decir, ¿forma parte, la ciudad de Buenos Aires, de la referida distribución secundaria? Debiera formar parte de ella en función de lo que dispone el Art. 75 Inc. 2 de la Constitución Nacional después de la reforma de 1994; pero como la ley de coparticipación federal es anterior a la reforma -porque fue sancionada en el año 1988-, en ese momento la ciudad de Buenos Aires no era autónoma y Tierra del Fuego no era provincia; por lo tanto ninguna de ellas forma parte del grupo que se reparte el referido 55% (distribución secundaria).
¿De dónde salen, entonces, los fondos que recibe hoy la Ciudad de Buenos Aires? pues del 42% que corresponde al Gobierno Nacional, el cual, en función de “acuerdos” que debe formalizar con las autoridades locales porteñas, transfiere un porcentaje.
Oportunamente Macri aumentó ese porcentaje que le entregaba a la ciudad porteña, y lo llevó al 3,50%. Alberto Fernández lo redujo al 2,30%. El problema es que lo hizo sin que hubiera acuerdo alguno, y además derivó ese 1,20% que quitaba a la Ciudad, para engrosar lo que recibe la provincia de Buenos Aires, a la que ya se destina el 20% de la distribución secundaria, además del 2%, del 3% que queda después de realizar la distribución primaria.
Esto fue lo que originó la intervención de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, la que, mediante una medida cautelar, ordenó al Gobierno Nacional no efectuar la totalidad del recorte que se había dispuesto. La cuestión sigue aún sin resolverse.
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Pero de cualquier manera es falso el argumento del Gobierno Nacional y de algunos gobernadores, en el sentido que la reciente decisión de la Corte perjudica a las provincias, porque la devolución que debe hacerse a la Ciudad no sale de los fondos que se reparten a las provincias, sino del 42% que queda para el Gobierno de la Nación. Y además, aun cuando éste pudiera utilizar el porcentaje sustraído a la Ciudad, para hacer obras en las provincias, la realidad es que esa quita tiene por destino directo a la provincia de Buenos Aires.
La ley de coparticipación federal es una “ley convenio”; es decir, fue sancionada por el Congreso de la Nación para avanzar sobre potestades tributarias de las provincias. Por lo tanto, éstas deben adherir a ella por medio de sus legislaturas. Pues así como todas adhirieron, también podrían retirarse del régimen, asumiendo sus constitucionales facultades impositivas. Para ello no tendrían más que sancionar una ley en ese sentido. El problema es si se animan a “vivir con lo propio”.
No hay, pues, nada más unitario que la coparticipación federal de impuestos. El problema es que se ha incorporado a la Constitución, pero ello no significa, como lo señalé, que las provincias no puedan renunciar al beneficio de sostenerse, en gran parte, con recursos cuyos contribuyentes no pagan.
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