La historia de la YPF controlada por el Estado

Cuando Cristina Fernández de Kirchner fue reelecta en el 2011 su esposo había fallecido. Muchos sostienen que si la muerte no hubiera sorprendido al ex Presidente, la sucesión presidencial le habría correspondido a él. La presidente reelecta mantuvo su gabinete en Planificación y Energía. Los mismos hombres que habían acompañado a su esposo (el arquitecto Julio De Vido y el ingeniero Daniel Cameron) se mantuvieron en sus cargos. Pero a partir de la crisis del campo (2008) y, con más énfasis, en el segundo mandato, el ala más radicalizada del populismo gobernante fue ocupando posiciones más estratégicas en las decisiones del Gobierno.

Axel Kicillof, primero vice ministro y luego ministro de Economía, tuvo un rol preponderante en el segundo período de Cristina. Muchos le atribuyen el haber puesto de manifiesto a la Presidente el serio problema que planteaba el sector energético a la economía, cuyo déficit en 2011 ya impactaba con fuerza en las cuentas públicas y en las cuentas externas. La energía era un problema porque la gestión populista del sector había fracasado. Pero, ¿cómo reconocerlo cuando se había negado siempre la existencia de una crisis?

El manual populista aconsejaba la búsqueda de un chivo expiatorio. Las relaciones del kirchnerismo con los españoles habían tenido sus vaivenes, pero el grupo Repsol siempre había mantenido una amigable convivencia con el difunto ex Presidente. Habían incluso aceptado el compromiso de “argentinizar” parte del capital mediante la participación de un grupo empresario local en el capital de la petrolera (...)

En el 2012 el proceso precipitó en la expropiación de la mayoría del paquete accionario que tenía Repsol y en la toma de control por parte de las autoridades argentinas. El “Informe Mosconi”, que el ministro resumió en su larga exposición ante el Senado de la Nación, responsabilizaba a los españoles de los serios problemas que arrastraba el sector. Bajo ese argumento, había que expropiarlos.

¿Será esta YPF, empresa mixta con el 51% de las acciones bajo control estatal, la síntesis de un proceso dialéctico que nace en 1922, cuando Yacimientos Petrolíferos Fiscales se presenta en sociedad como una de las primeras petroleras estatales del mundo?

¿O será, en cambio, otro resabio del péndulo en el modelo de gestión energética que nos tiene acostumbrados a los barquinazos de los vaivenes cortoplacistas?

Ya vimos que YPF fue empresa 100% del Estado Nacional desde su nacimiento hasta la privatización de los 90. La YPF que la administración Alfonsín le transfirió a la administración Menem estaba organizada como sociedad del Estado. Producía el 70% del petróleo por sí y recibía de contratistas privados el 30% restante.

El decreto 2248/90 de la Administración menemista transformó la personalidad jurídica de YPF. De sociedad del Estado se convirtió en sociedad comercial. El Estado Nacional era dueño del 100% de las acciones. Durante la etapa de plenitud estatal, YPF tuvo logros exploratorios y productivos significativos y fue capturando casi todo el segmento de aguas arriba. Aguas abajo convivía con otros refinadores y comercializadores, como Shell y Esso.

Su rol de brazo ejecutor de la política petrolera nacional osciló en función del grado de autonomía que tuvo su gestión. Cuando ésta perdió autonomía y se politizó, YPF se transformó en un monopolio débil. La renta de su actividad se esfumaba entre precios políticos y costos inflados, y no había suficientes recursos para reponer reservas. El objetivo del autoabastecimiento se volvía inalcanzable, y esto comprometía la balanza de pagos del país.

Pocos gobiernos entendieron que había que asegurar autonomía de gestión a la petrolera estatal. Se acudió, en cambio, como complemento, al auxilio de capitales privados para que asistieran a YPF como contratistas para producir para ella. Sin autonomía de gestión, estas modalidades contractuales tampoco ayudaron al fortalecimiento empresario. Por prueba y error quedaba como transformación aconsejable para la YPF estatal el esquema seguido por Petrobras de Brasil: mantener el control estatal, vender parte de las acciones de la compañía estatal en la Bolsa y hacer que los contratistas asumieran el riesgo del negocio compitiendo con YPF en un entorno desregulado.

Pero la administración menemista sucumbió al prejuicio de que la petrolera estatal era una empresa deficitaria sin destino, de la que el Estado debía deshacerse. Hasta se discutió si se debía vender en parte o mantenerla como empresa integrada.

Su transformación en sociedad comercial habilitó el camino al reparto accionario y comprometió así a las provincias y al propio gremio en el proceso de privatización.

La ley 24.145 de Federalización de los Hidrocarburos y Privatización de YPF fue el instrumento que plasmó la transacción: 51% de las acciones quedaba en dominio del Estado Nacional, 39% para las provincias productoras y 10% para el personal (...).

En estos 20 años de vida mixta y privada, todos diferencian dos períodos, aunque resistan la privatización. La YPF de la gestión Estenssoro, León y Monti, con management profesional y autonomía de gestión, marcó una etapa diferencial de la YPF española, “argentinización” incluida. Una todavía tenía sus controles estratégicos en la Argentina, la otra tenía sus mandos naturales afuera. Una acumuló reservas y exploró mucho más, la otra fue achicándose. Pero también hay que reconocer que la YPF privada adoleció de la falta de una estrategia de largo plazo que rigiera su nuevo destino. El proceso de privatización, en sus distintas etapas, estuvo regido más por necesidades financieras coyunturales que por un plan que articulara su rol con un proyecto de desarrollo. Al fundamentalismo de Estado le sucedió otra etapa de fundamentalismo de mercado. YPF terminó siendo otra víctima del desarrollo ausente.

La YPF expropiada por el Estado (en 2012, mediante la ley 26.741) reaparece en una crisis sistémica del sector provocada por la política energética desplegada en los años de gestión populista, en la que reglas, señales de precio y planificación quedaron entrampadas en el corto plazo.

- ¿Estaremos frente a la síntesis dialéctica de las otras etapas?

- ¿O estamos frente a un nuevo experimento fallido con consecuencias para la estrategia petrolera que nos debemos?

El procedimiento por el cual se tomó el control de YPF se pareció a una confiscación arbitraria. Así lo advirtió el mundo inversor, y así lo planteó Repsol en tribunales arbitrales (el CIADI) y en otros de España y Estados Unidos. El vicio procedimental y la falta de estrategia negociadora (se podría haber tomado el control de manera acordada con los españoles y sin pago indemnizatorio) nos salió muy caro. En el 2014 Repsol fue indemnizada por un monto en valor presente de esa época de 5.000 millones de dólares. Esa cifra se entregó en títulos de deuda que devengan intereses y cuyos servicios deberán afrontar las futuras administraciones.

Tras la estatización, el gobierno acertó en nombrar una conducción técnica en la nueva YPF y en preservar la cotización de acciones de la empresa en las bolsas internacionales (asegura controles más serios y ajenos a la suspicacia interna). Pero erró al someter a la nueva YPF a la política energética que había fracasado.

El decreto que reglamentó la ley de “Soberanía Hidrocarburífera” (1277) profundizó la intervención discrecional. La ley de estatización 27.741 declaró de interés público y objetivo prioritario el logro del autoabastecimiento energético. Era una mochila muy pesada sobre la nueva empresa. La YPF que se expropió sólo producía alrededor del 30% del petróleo y el gas natural. Había un 70% de producción que dependía de otros actores. Mientras algunos solicitaban que se generalizaran las expropiaciones al resto de la industria, el gobierno de Cristina Fernández de Kirchner optó por permitir la expansión de la nueva YPF, que compró activos de otras compañías (Apache, yacimiento Puesto Hernández de Petrobras, etc.) y buscó asociaciones estratégicas con empresas internacionales en sus áreas de concesión. De allí vino el contrato con Chevron y un nuevo régimen de concesiones especiales para la explotación de los recursos no convencionales. Ese nuevo régimen y la prórroga a perpetuidad de los derechos adquiridos en exploración y producción de áreas convencionales fueron los que motivaron el tratamiento y la aprobación de la Ley de Hidrocarburos (27.007), que reforma el régimen de la ley 17.319. Desde el 2013 la nueva conducción de YPF empezó a aumentar la inversión en producción. Duplicó la cantidad de equipos perforadores en actividad y, a partir del 2014, empezó a revertir la tendencia declinante de la producción de petróleo y gas. Para financiarla el Gobierno permitió alzas sistemáticas en los precios de los combustibles (superiores a la inflación en valores reales), le proveyó acceso privilegiado al mercado de crédito doméstico, y le dio acceso a recursos públicos. Además, premió su producción incremental con precios diferenciales y le permitió beneficiarse de importaciones desgravadas de combustibles.

Cuando los precios del petróleo comenzaron a bajar en el mundo, la intervención del mercado mantuvo precios domésticos por encima de los internacionales. YPF fue la gran beneficiaria de este giro en la política de subsidios (los consumidores, antes subsidiados, empezaron a subsidiar a las petroleras), pero muchos recuerdan que también se beneficiaron con esta política discrecional los accionistas privados de la petrolera controlada por el Estado.

En la estructura jurídica de la nueva YPF, se mantiene el giro comercial de una sociedad anónima con parte de acciones que cotizan en la Bolsa local y parte en la internacional. El 25,46% de acciones que pertenecía a la familia Eskenazi tiene nuevos dueños. Tan pronto como Repsol cobró su reclamo se deshizo del paquete accionario minoritario que le quedaba. En el 49% del paquete accionario privado hoy predominan los inversionistas institucionales (fondos de pensión) La cotización de esas acciones de tenedores independientes, luego de la toma hostil por parte del Gobierno, cayó por el suelo, pero sirvió como termómetro del grado de independencia de la nueva gestión. Hoy se ha recuperado junto a los resultados que ha ido exhibiendo la nueva gestión, pero subsisten las dudas a futuro (...).

Pero hay otros temas pendientes. La conformación de la estructura accionaria estatal también augura problemas. Del 51% expropiado, las provincias recibieron un 24%, con el compromiso de ejercer sus derechos en forma unificada con el Estado Nacional por 50 años (pacto de sindicación). Las provincias están obligadas a operar en acuerdo con la Nación, pero cuando vengan las decisiones de inversión futura y la dirección quiera privilegiar opciones de gestión empresarial, el tironeo va a ser inevitable.

- ¿Inversión exploratoria en esta provincia o en otra?

- ¿Desarrollo de los recursos no convencionales o potenciación de los recursos convencionales?

Si la gestión se politiza, se seguirán inflando los costos y reaparecerán las presiones del conjunto del país para fijar precios políticos. La consecuencia: se resiente la inversión, la empresa puede dar pérdidas, deja de pagar impuestos y paga menos regalías.

Por último, y no menos importante, las dudas sobre la gestión futura de YPF van a trasladarse a la gestión del resto de los actores. Si la nueva YPF se vuelve más ministerio que empresa, las otras empresas van a reajustar su operación a una convivencia de creciente intervención discrecional. Esto implicará más corto plazo para todo el mundo y menos petróleo y gas de producción nacional para los argentinos.

Para despejar dudas sobre el destino de YPF y poner el caballo delante del carro en la recuperación del autoabastecimiento perdido había que cambiar la política energética. Esto es, pasar de la intervención discrecional a reglas que den previsibilidad de largo plazo; reemplazar los planes contingentes por una planificación estratégica para los próximos 20 años, y asumir los costos políticos de una recomposición gradual de precios y tarifas de gas y de electricidad a partir de los precios en boca de pozo del gas natural. La política energética debía cambiar para la nueva YPF y para todos los otros actores que producen el otro 60%. Ese cambio de política energética es lo que se insinúa con la nueva administración de gobierno.

Si la política energética no cambia, si el petróleo y el gas siguen entrampados en el corto plazo, las empresas (sean estatales, privadas o mixtas) seguirán guiando su gestión con la lógica de sobreexplotar lo que está en producción y no arriesgar en la exploración o desarrollo intensivo de los hidrocarburos de alto costo (petróleo y gas de esquistos, llamados no convencionales).

Para romper con la lógica de sobreexplotar lo que está en producción y empezar a recomponer el stock de reservas y la producción de petróleo y gas, la nueva política energética debe generar las condiciones para recuperar los niveles de inversión exploratoria que tuvo la Argentina en las dos décadas anteriores, además de aumentar la tasa de recuperación en los yacimientos en operación (enhanced oil recovery, en la jerga del sector) y permitir las cuantiosas inversiones que requiere el desarrollo de los recursos no convencionales.

Un plan petrolero con objetivos de corto, mediano y largo plazo destinado a las empresas que hoy operan en la Argentina y a otros potenciales inversores del mundo debería incluir los siguientes capítulos:

1) Plan de recuperación de reservas en los yacimientos en producción (mediante la inyección de fluidos habitualmente no presentes en el reservorio, para aumentar la tasa de recuperación de reservas in situ). Resultados productivos en dos o tres años.

2) Recupero de áreas exploratorias en las provincias donde no se cumplieron los compromisos de inversión. Nuevas licitaciones que aseguren transparencia y presencia de actores que garanticen solvencia técnica y capacidad financiera. Resultados exploratorios/productivos a 5 años vista.

3) Plan exploratorio para la plataforma continental argentina. Mecanismos de previsibilidad tributaria y de distribución de la renta siguiendo experiencias comparadas. Resultados exploratorios/productivos a 10/12 años vista.

4) Convocatoria internacional para asociarse a YPF en el desarrollo de los yacimientos de petróleo y gas de esquistos (shale oil y shale gas). Resultados productivos a 5/6 años vista.

5) Plan exploratorio para las cuencas de alto riesgo on shore consensuado entre la Nación y las provincias. Incentivos basados en experiencia comparada de la región. Resultados a 8/10 años vista.