Nación y provincias: herramientas constitucionales para fomentar el desarrollo

¿Está la Nación distribuyendo a las provincias los recursos de los impuestos para igualar las oportunidades de desarrollo de cada una? Muchos indicadores claramente dicen que no, pero ¿por qué no?

El Presidente insiste en que hay una jurisdicción opulenta que no debiera recibir prácticamente nada. Mientras que otras voces afirman que no hay manera de ordenar nuestro federalismo y que, resignadas, directamente sugieren cerrar ministerios nacionales al no poder incidir en decisiones provinciales. Dejo acá algunas reflexiones relativamente optimistas de cómo se podría encarar el problema.

Con el fallo reciente a favor de una restitución cautelar de fondos pre-coparticipables a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, la Corte Suprema nos obliga a repensar la cuestión del reparto de los recursos nacionales y si el mismo se está realizando adecuadamente. Los argentinos todavía nos debemos una ley convenio que diga qué es lo adecuado, pero la Constitución, en su artículo 75, ya nos dice más o menos cómo debe ser: las transferencias tienen que ser equitativas, solidarias y lograr el desarrollo e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional, balanceando así un aspecto devolutivo de lo que aporta cada una, y un aspecto distributivo para ir homogeneizando el desarrollo.

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Todos queremos un desarrollo más uniforme, pero dejemos de promover culpas geográficas. Fueron los flujos migratorios internos los que permitieron siempre aprovechar mejor lo que la aglomeración brindaba. Imaginemos si se hubiese impedido la migración del campo a la ciudad, mediante convenientes empleos públicos rurales, en la Inglaterra del 1800. O en EEUU en el siglo pasado, o en China en este. Incluso dentro de cada provincia sigue existiendo un flujo rural-urbano o de pueblos chicos a ciudades más grandes. Ese es un patrón que se da a nivel mundial, pero se combate con ideas de cómo desarrollar las distintas regiones con un cuidadoso proceso de planificación, no con recursos incondicionados que algunos toman como una dádiva obligada.

Estimando los recursos fiscales que aporta cada provincia y el gasto nacional que absorbe, hay provincias que en el neto reciben la mitad (o más) de su actividad económica, de manera permanente e incondicionada. Es una solidaridad que es 3 o 4 veces mayor a la que reciben las provincias más pobres en España o Italia.

Todas las provincias están, en mayor o menor medida, ejecutando proyectos para el desarrollo, al incentivar actividades nuevas en la región, incrementar el valor agregado de las mismas o fomentar el turismo. Pero hay que reconocer que gran parte de las transferencias recibidas no están orientadas a esos objetivos, como lo demuestra la gran cantidad de empleados públicos administrativos en varios aglomerados provinciales, algunas obras nada planificadas ni priorizadas, o eternos regímenes de protección, sin ninguna evaluación de impacto, que deberían ser transitorios a la espera de la auto-sostenibilidad. Como resultado, el componente solidario e incondicionado de la coparticipación promueve muy malos incentivos que obturan la búsqueda de mejores oportunidades en el territorio, y nos condena a una comodidad que perpetúa inequidades y nos aleja de una salida de la pobreza.

En España los habitantes de la comunidad más rica tienen ingresos un 80% más altos que los de la comunidad más pobre. En Argentina esa diferencia, sacando CABA, es de más de 400%. ¿Cómo estamos planificando la convergencia? Santiago del Estero, por ejemplo, a pesar del fuerte crecimiento del área sembrada y de la agricultura en los últimos 15 años, tiene casi el mismo costo anual estimado de mantenimiento de caminos y rutas que Santa Fe, cuando tiene sólo el 12% de su parque automotor y de la recaudación por patente. Tiene un 40% de los empleados trabajando en el sector público y el menor gasto en educación por alumno, cuando debería tener de los mayores a partir de sus magros resultados en las pruebas Aprender. Por no mencionar la construcción del estadio de fútbol: ¿dónde están los estudios que estiman el turismo inducido? ¿Qué metas se establecieron? Difícil acelerar una convergencia de esta manera; urge cambiar de estrategia.

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Esa pendiente ley convenio de coparticipación casi que aburre por lo lejana que parece estar. Sin embargo, la Nación no tiene por qué resignarse a no perseguir objetivos nacionales urgentes, a pesar de que los resortes para cumplirlos estén en el ámbito provincial. El inciso 3 de ese mismo artículo 75 puede utilizarse para detraer recursos de la coparticipación, para una asignación específica y por tiempo determinado. Podrían utilizarse en un fondo que distribuya recursos a las provincias sólo en caso de que se cumplan estándares que la Nación busca, ya sea en educación, salud, funcionamiento eficiente de la burocracia estatal, etc. (de paso, así el Congreso estaría dando un nuevo impulso para cumplir los incisos 18 y 19, al promover la prosperidad y el desarrollo humano). En temas educativos, por ejemplo, Estados Unidos implementó el programa Race to the Top en la época de Obama, una transferencia federal por 4.350 millones de dólares, condicionada porque los estados competían al recibir puntos y fondos por promulgar ciertas políticas educativas, realizar evaluaciones basadas en desempeño de maestros y directores, adoptar estándares comunes, construir y usar sistemas de datos, entre varias otras cosas. La señalización de que eso interesaba a la Nación en conjunto con la competencia por los recursos hizo que todos los estados mejoraran los estándares.

Más cerca nuestro, el estado de Ceará en Brasil diseñó un esquema de “coparticipación” a municipios condicionado a estándares y resultados (relacionados a educación, salud y ambiente), para lo cual ese estado creó un Índice de Calidad de la Educación que pondera distintas variables que considera relevantes como objetivo. Los municipios recibían plata sólo si puntuaban bien. A pesar de ser una de las unidades federales más pobres y desiguales del país, esa política en conjunto con otras relevantes (cooperación provincia-municipios y entre docente y directores, énfasis en formación docente tanto inicial como continua, evaluación y supervisión de resultados, premios por escuela, etc), permitió a Ceará pasar de los últimos puestos en estándares educativos en el año 2005 a estar entre los primeros en 2019 (con un municipio encabezando el ranking de municipios).

Algo así se pensó en la Ley de Financiamiento Educativo en 2006 pero, en el objetivo de monitorear estándares y resultados, terminó siendo una iniciativa fallida porque la Nación perdió poder de coordinación al hacer sus aportes de manera incondicionada. Ceará puede echar luz de cómo encarar ese proceso de coordinación entre distintos actores al conjugarse un fuerte liderazgo político centralizado hacia un objetivo claro, con incentivos bien alineados y consensos entre todos los participantes, rendición de cuentas permanente, y trabajo mancomunado entre los distintos niveles de Estado. Pareciera que esto, aplicado a distintos objetivos de la Nación, puede lograr mayor eficacia que iniciativas unilaterales que chocarán indefectiblemente con límites normativos y una desidia en los receptores que hará naufragar todo intento de coordinación federal. Si además se trabaja en un nuevo compromiso hacia una seria responsabilidad fiscal por parte de todos los Estados, en un ordenamiento de gastos nacionales para objetivos realmente nacionales, y en la posibilidad de transferencias complementarias en donde el esfuerzo presupuestario se comparte entre Nación y Provincias, seguramente se estará en mejores condiciones para cumplir con objetivos de desarrollo que hoy parecen cada vez más lejanos.

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