Las provincias y el fisco: una mirada más allá de la coyuntura

Casi en lo cotidiano escuchamos -con mayor o menor profundidad y rigor de análisis- los números fiscales nacionales. Aquello que en la jerga más corriente llamamos Sector Público No Financiero, sin aclarar, las más de las veces, de qué se trata. Para no perder la costumbre, vale mencionar al pasar que a octubre, último mes para el que se cuenta con información, el déficit primario base caja sería de 1,5% del PBI frente a 0,9% en igual período de un año atrás.

También discutimos, con algún grado de detalle, la evolución de la deuda pública y, otra vez, nos restringimos a la deuda pública nacional. En este caso sí, la Nación se lleva la parte del león.

Ahora bien, ¿ocurre lo mismo con las provincias en materia de ingresos, gastos y déficit fiscal? Tomemos como ejemplo el 2021. Si consideramos el consolidado de Nación y provincias -con lo que los municipios sólo entran vía los recursos que reciben tanto desde sus provincias como desde la Nación tenemos que -dejando fuera los ingresos y gastos figurativos, que son transferencias entre niveles de gobierno que en el agregado se compensan entre sí-, el año pasado los ingresos totales alcanzaron a $16.934 miles de millones (MM) y los gastos a $17.970 MM. Con ello, el déficit global llegó a $1.036 MM y, luego de descontar intereses por $963 MM, el déficit primario resultó igual a $73.500 millones.

Si ahora nos centramos en las provincias, tenemos que ellas tuvieron recursos propios -incluyendo regalías- por $3.533 MM y gastos por $7.530 MM; esto es, cobraron impuestos y tuvieron otros ingresos propios por 20,9% del total de ingresos del consolidado y gastos por 41,9% del total consolidado, o 43,2% del total de gastos primarios (aquí queda demostrado que, aún con renegociación de deuda, la Nación sigue pagando relativamente más intereses que las provincias). Por supuesto que las provincias no generan sólo esos recursos, ya que los impuestos nacionales se cobran en todas por la actividad que ellas generan.

Si sumamos los impuestos transferidos en forma automática, transferencias discrecionales e incorporamos los ingresos figurativos -que reciben fundamentalmente desde la Nación-, entonces las provincias se llevan el 36,1% del total de ingresos y, aunque sus gastos son prácticamente los mismos deduciendo o no los figurativos, en el total del consolidado con gastos figurativos, la participación de las provincias se reduce al 34,7 por ciento.

Ello explica que las provincias hayan logrado superávits tanto primario como global en 2021. Y si bien esto del superávit global es una novedad si consideramos los últimos once años, el superávit primario viene repitiéndose desde 2018 en forma ininterrumpida.

Pero claro, mirar estos números implica, de alguna manera, dar por bueno el statu quo de la relación Nación-provincias y lo que ha dado en llamarse el laberinto de las relaciones interjurisdiccionales en materia tributaria.

La simplificación de este laberinto es un objetivo que lleva 28 años a contar desde la reforma constitucional de 1994, que instruyó la sanción de un nuevo régimen de coparticipación federal de impuestos y la reglamentación y puesta en funcionamiento de un organismo fiscal federal competente en administrar y coordinar en la materia y para ello concedió como fecha límite diciembre de 1996.

Mucha agua pasó debajo del puente en estas casi tres décadas. Numerosísimos cambios implicaron marchas y contramarchas tanto en la asignación de recursos nacionales como en las atribuciones tributarias de las provincias, la reintroducción de impuestos distorsivos al nivel nacional, en parte para pasar de costado la Ley de Coparticipación vigente, y la introducción/quita/suspensión de mecanismos pensados para facilitar el manejo de las finanzas públicas y la sostenibilidad fiscal y macroeconómica del país, como es el caso de las leyes de responsabilidad fiscal y sus sucesivas modificaciones. Nunca hubo, sin embargo, una nueva Ley de Coparticipación Federal de Impuestos.

Una síntesis apretada de los idas y venidas en la materia, luego de la reforma constitucional, incluye los siguientes acuerdos y sanciones de leyes:

1) Compromiso Federal de diciembre de 1999 (Ley 25.235);

2) Compromiso Federal para el Crecimiento y la Disciplina Fiscal firmado en diciembre de 2000 (Ley 25.400);

3) el Acuerdo sobre Relaciones Financieras y Bases de un Régimen de Coparticipación Federal de Impuestos firmado en febrero de 2002 (Ley 25.570);

4) Acuerdo Nación-Provincias para el Fortalecimiento del Federalismo, la Carta de Intención para el Fortalecimiento de las Administraciones Tributarias Nacionales, Provinciales y de la Ciudad de Buenos Aires, todas en 2016;

5) Consensos Fiscales de noviembre de 2017, de septiembre de 2018 y de diciembre de 2019, y

6) Consensos Fiscales de diciembre de 2020 y 2021.

Todos ellos están relacionados con la cuestión tributaria, de transferencia de recursos, con la suba y baja de alícuotas tributarias provinciales y en algunos casos incluyen cuestiones de una sola vez vinculadas a la condonación de deudas.

En pocas palabras, los cambios de 2016 tendieron, entre otras cosas, a reducir la carga de impuestos distorsivos (ingresos brutos y sellos), en tanto que lo contrario ocurrió en los consensos posteriores.

Mientras tanto, y para intentar lograr la sostenibilidad fiscal, o para acotar comportamientos disruptivos sobre ella, se sancionaron diferentes leyes de responsabilidad fiscal que incluyen restricciones cuantitativas al comportamiento de los Estados y cláusulas que buscan aumentar la transparencia y la posibilidad de seguimiento y control.

Y allí también hubo marchas y contramarchas, como surge del siguiente listado de la sucesión de normas sancionadas: 1) Ley de Convertibilidad Fiscal de 1999 (Ley 25.152); 2) Ley de Déficit Cero de 2001 (Ley 25.453); 3) Ley de Responsabilidad Fiscal de 2004 (Ley 25.917 y Decreto 1731/2004); 4) Ley 26.530 de 2009 (una forma de jure de dar por tierra, de facto, la Ley de Responsabilidad Fiscal); 5) Leyes 27.341 y 27.428 de 2017 y 2018, respectivamente, que modifican criterios cuantitativos, y Ley 27.591 de2021, que recoge todos los cambios desde la sanción de norma original, incluyendo la suspensión para los ejercicios 2020 y 2021 de las cláusulas referidas a restricciones cuantitativas.

Ahora bien, el Consejo Federal de Responsabilidad Fiscal (CFRF), creado a partir de la Ley de 2004, realiza una importantísima tarea de seguimiento y evaluación del cumplimiento de la Ley -con todas sus modificaciones- y lo sigue haciendo aún con las cláusulas numéricas suspendidas. Veamos los resultados que surgen de sus informes.

La primera cláusula cuantitativa implica -en forma simplificada- que la variación del gasto corriente primario de las jurisdicciones no debe superar la tasa de inflación. En 2021, sólo 9 provincias -de las 19 que el CFRF pudo a la fecha del informe evaluar- junto con el gobierno nacional cumplir con esta premisa. Las provincias -ordenadas de menor a mayor variación del gasto corriente primario- son: Chubut, CABA, Mendoza, Corrientes, Neuquén, Tucumán, Córdoba, Entre Ríos y Jujuy.

El uso del verbo en potencial vale porque los datos de 2021 son aún provisorios. De hecho, en 2020 según el informe del CFRF, sólo una provincia de las 22 evaluadas había incumplido, pero si actualizamos los números -con datos revisados en el último informe del propio CFRF-, entonces a la provincia de Corrientes se sumarían la de Buenos Aires y el Gobierno Nacional como incumplidores. Para 2019, según el informe del CFRF, 5 provincias se excedieron en el aumento del gasto primario corriente (Catamarca, Chubut, Mendoza, Salta y Tucumán, por orden alfabético), a las que se agrega San Juan cuando se consideran los gastos revisados.

A modo de comentario general, llama la atención que en 2021 haya más incumplidores que en el año de la pandemia, por ejemplo, a lo que hay que sumar que son más las jurisdicciones excedidas que las que se encuentran dentro de la norma.

La siguiente cláusula numérica evaluada refiere al número de cargos en el sector público por cada 1.000 habitantes, según la cual esa relación no debe aumentar respecto de la situación a diciembre de 2017, con algunas excepciones, muestra que para las 18 provincias que cuentan con información para 2021, que en sólo 2 -Chubut y Santiago del Estero- bajó la relación de empleados públicos a habitantes y sólo en la primera de forma relevante.

Por el contrario, ha habido aumentos muy por encima del promedio en Tierra del Fuego, Corrientes y la Provincia de Buenos Aires. También llama la atención que, en 2020, el año de la pandemia, sólo 6 provincias –de 19 para las que el CFRF presenta datos- aumentaron su dotación de personal en términos del número de sus habitantes y lo hicieron muy levemente: la suba más significativa corresponde a Misiones, en donde la relación pasó de 50.9 en 2019 a 52.8 en 2020.

Otra particularidad que invita a pensar es que las bajas registradas durante la pandemia, en 2020, salvo escasas excepciones, son más que compensadas con nuevos cargos en 2021. Para las jurisdicciones con datos para 2021, el promedio -simple- de cargos ocupados pasa de 74 en 2019 a 73.8 en 2020 y sube hasta 76.7 en 2021.

La tercera cláusula cuantitativa evaluada estipula que la relación de servicios de la deuda (pagos de intereses y amortizaciones) no debe superar el 15% de los recursos corrientes netos. Esta relación ha venido en general cayendo en la mayor parte de las jurisdicciones y en particular en aquellas que estaban cerca del límite. A contar desde 2019, sólo la Provincia de Buenos Aires -de entre las que presentan información- incumplió la cláusula, pero eso fue, justamente en aquel año y luego entró en regla.

En suma, el de las provincias es un tema que ha pasado un poco al olvido últimamente cuando se observa la situación fiscal del país. Ello es, en parte, porque dadas las restricciones, no les ha quedado otra posibilidad que restringirse a los recursos disponibles. Sí han aumentado impuestos, pero no han recurrido a endeudarse masivamente utilizando los recursos de la coparticipación como colateral o a emitir cuasimonedas como ocurriera a fines de los años 90; ello está, por otra parte, explícitamente prohibido por la Ley de Responsabilidad Fiscal.

A la fuerza o por imperio de la Ley, los resultados fiscales de las provincias han sido, en los últimos años, relativamente mejores que los de la Nación.

Sin embargo, aún estos comportamientos siguen siendo fuertemente procíclicos, se logran en parte a costa de una estructura impositiva muy nociva para la mejor asignación de recursos (impuesto sobre los ingresos brutos y sellos), operan en base a un régimen de relaciones fiscales interjurisdiccionales que genera incentivos perversos (tanto para la Nación como para las provincias) y han requerido, en el pasado, sucesivos salvatajes desde la Nación.

En el año 2020, la Ciudad de Buenos Aires sufrió la quita de parte de sus recursos de coparticipación por decreto unilateral desde la Nación. Esta quita hoy se encuentra en revisión en la Corte Suprema de Justicia, Corte que estaría haciendo lugar al reclamo de inconstitucionalidad por parte de la Ciudad.

Es evidente que, asumida la nueva Administración, y probablemente en el contexto de una reforma tributaria, deba haber nuevos cambios en el laberinto. ¿Estará disponible la posibilidad de ir saliendo de él?

Esta columna es un extracto de la publicada en Indicadores de Coyuntura de FIEL 648, diciembre 2022

Seguir Leyendo: