La provincia de Buenos Aires, la más perjudicada por un régimen de coparticipación inviable

La provincia de Buenos Aires es la jurisdicción más perjudicada de un sistema de coparticipación federal de impuestos que nació como un régimen transitorio a fines de los ochenta, sin criterios objetivos de reparto. Hoy rige la ley de 1987 (sancionada en 1988), en la que la PBA perdió más de 6 puntos de coparticipación respecto de los que recibía hasta ese momento. Dicha ley tenía un plazo de dos años, pero fue prorrogada “provisoriamente” por más de 30. En el camino, la Constitución de 1994 le dio jerarquía constitucional al régimen de coparticipación federal de impuestos y fijó como plazo hasta fines de 1996 para el dictado de una nueva ley con criterios objetivos. Esto no ocurrió.

La ley fijó los porcentajes y estableció el de la PBA en torno al 22% de la masa coparticipable. El esquema vigente está reñido con la Constitución, que establece que la distribución de fondos debe realizarse en relación directa a las competencias, servicios y funciones de cada una de las partes, contemplando criterios objetivos de reparto. La Carta Magna dice, además, que será equitativa, solidaria y dará prioridad al logro de un equivalente desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional. La existencia de criterios objetivos implica que el reparto se debe determinar sobre la base de indicadores cuantificables, como ocurre en la gran mayoría de los países federales que cuentan con regímenes de distribución de recursos entre provincias o estados. Lo mismo ocurre en el reparto de recursos coparticipados entre los municipios al interior de cada una de las provincias argentinas.

Existe una multiplicidad de criterios objetivos válidos de coparticipación, aunque hay un denominador común: en todos los casos, la población tiene un peso importante. En ningún caso podría explicarse que una jurisdicción sub-nacional explique cerca del 40% de la población y reciba el 22% en el esquema de coparticipación. No hay experiencia nacional ni internacional semejante. Para dar un puñado de ejemplos: en España e Italia, la variable población explica aproximadamente el 60% del índice, mientras que en México, el 50% y tanto en Brasil como Estados Unidos, el 33%. De esta manera, utilizando dichos criterios de distribución, la Provincia de Buenos Aires debería recibir un porcentaje más acorde a la realidad de sus necesidades (rondaría el 39% si se utilizan las leyes de Estados Unidos y México; el 35% en Italia y el 28,5% en Brasil)

Buenos Aires es la provincia con mayor peso económico dentro del país: concentra el 38% de la población del país y explica el 35% de Producto Interno Bruto, el 40% de la recaudación de impuestos coparticipables, el 36% de las exportaciones y el 50% del valor agregado industrial, por citar solo algunos ejemplos. Sin embargo, la Provincia también anida una parte importante de la vulnerabilidad social del país: en su territorio habita el 38% de los beneficiarios de la Asignación Universal por hijo y Tarjeta Alimentar, el 35% de los hogares con Necesidades Básicas Insatisfechas y más del 55% de la Pobreza Urbana.

Ni el criterio devolutivo, ni el criterio redistributivo podría justificar el 22% que recibe la Provincia según el actual Régimen de Coparticipación Federal. La mayoría de los indicadores relativos al aporte y a las necesidades de la Provincia tienen un piso de no menos del 35%. No hay lógica de coparticipación que lo pueda sustentar: si se le devuelve a la Provincia lo que aporta, debería recibir más; si se redistribuye para compensar desequilibrios, debería recibir más.

Garantizar igualdad de oportunidades, grado equivalente de desarrollo y calidad de vida en todo el territorio nacional, como pregona la Constitución, implica estados provinciales con capacidad de ofrecer servicios e infraestructura de igual calidad. Hoy, la provincia de Buenos Aires es la que menos recursos per cápita posee y esto redunda, aun siendo deficitaria fiscalmente, en el menor gasto e inversión pública per cápita de todo el país. El déficit en infraestructura que tiene la Provincia de Buenos Aires es reconocido por todos. De hecho, ciertos sectores -que curiosamente ahora buscan desfinanciarla- constantemente la tildan de inviable. La provincia de Buenos Aires no es inviable, lo que es inviable es el régimen de coparticipación de impuestos vigente. Es inviable, injusto e inconstitucional.

El contraste con la Ciudad de Buenos Aires en términos de recursos es notorio: en 2021, la Ciudad contó con más del doble de recursos tributarios per cápita (sumando nacionales y jurisdiccionales) que la PBA ($197.500 anuales por habitante vs. $90.000 de la PBA). Para ponerlo en términos educativos, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires cuenta con 922 establecimientos educativos de Educación Común de Gestión Estatal, mientras que la Provincia de Buenos Aires tiene 10.771. Si observamos los recursos tributarios propios por cada establecimiento educativo, la CABA contó en 2021 con 578.000.000 por cada establecimiento educativo, mientras que la PBA, solo con 73.500.000. ¡La CABA puede recaudar casi 8 veces más por cada establecimiento educativo!

En este marco, es común leer cómo muchos comentaristas o analistas se escandalizan porque la Provincia de Buenos Aires recibe el 40% de las transferencias no automáticas del Gobierno Nacional. En primer lugar, siendo que la Provincia efectivamente explica cerca del 40% de la población, la generación de riqueza, las exportaciones y la recaudación de impuestos del país, no parece descabellado dicho guarismo. En segundo lugar, la situación de base es estructuralmente desfavorable para la Provincia: que reciba el 40% de las transferencias no automáticas, no llega a compensar la raquítica participación en el esquema de coparticipación que detenta la provincia, principal fuente de recursos.

Cuando hablamos de las transferencias no automáticas, estamos hablando del reparto de apenas el 10% del conjunto de los recursos que se coparticipan. Y dicha distribución de transferencias incluye, por ejemplo, los fondos que se distribuyen por el fondo de incentivo docente, según la planta docente de cada provincia, es decir, que la provincia recibe el 40% porque representa el 40% del país. De hecho, agregando ambas transferencias, las automáticas y las no automáticas, la provincia recibe el 24,4%, muy por debajo de su representación y necesidades. ¡Eso deberían decir los analistas escandalizados: la PBA recibe solo el 24% de los recursos que distribuye el Gobierno Nacional!

Curiosamente, aquellas voces que cuestionan la participación de la PBA en las transferencias no hacen mención a la incidencia de la CABA por el mismo concepto. Con tan solo el 6,7% de la población del país, recibió el 12,4% de las transferencias nacionales en el transcurso de 2022. Es decir, cada habitante de la CABA recibió por transferencias no automáticas del Estado Nacional en torno a $22.500, mientras que cada habitante de la provincia de Buenos Aires solo percibió $12.600 (¡un 44% menos!).

También parecen ignorar el hecho de que la CABA tenga holgura fiscal en comparación con las principales jurisdicciones del país: en el ejercicio 2021, CABA tuvo un presupuesto por habitante 84,5% mayor que el de PBA, 36,2% superior al de Córdoba y un 36,7% por encima del de Santa Fe. Mientras que, en el ejercicio 2022, la brecha se sitúa en un 80,5%, 33,3% y 32,1%, respectivamente. ¿Y la Provincia es la privilegiada? No, la Provincia ha sido históricamente perjudicada y las transferencias constituyen, cuanto mucho, una reparación a todas luces parcial e insuficiente.

Si pretendemos dar un debate serio acerca de la asignación de recursos nacionales entre las 24 jurisdicciones, no debemos perder de vista el fondo de la cuestión: el sistema de coparticipación federal. Debemos nutrirnos de una amplia gama de experiencias (histórica, nacional e internacional) en la materia para rediscutir el régimen vigente. La provincia de Buenos Aires y la Argentina tienen un enorme futuro por delante si asumimos el desafío de abordar con rigurosidad, espíritu crítico y sentido de justicia las brechas que hoy dificultan su desarrollo. Consensuar y definir cuáles serían las variables en consideración y la manera de ponderar cada una de ellas, permitiría construir indicadores que reflejen la realidad de nuestro país y realizar el reparto de recursos entre provincias sin arbitrariedades, en un marco de previsibilidad y con vocación de justicia social, fiscal y federal.

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