Feliz cumpleaños, retenciones

[Este artículo se publicó originalmente en Revista Seúl]

El 3 de enero de 2002 Jorge Remes Lenicov asumió como el 116° ministro de Economía de la historia argentina, dos días después de que lo hiciera el presidente Eduardo Duhalde. Tan sólo 61 días después se reinstalaron —luego de diez años de tregua— los derechos de exportación al agro, las famosas y mal llamadas retenciones. Enseguida, 32 días después, se duplicaron las retenciones al poroto de soja y se cuadruplicaron a los subproductos. Iban a ser transitorias, por el salto cambiario, pero se convirtieron en parte del paisaje económico del país hace 20 años y el Estado se hizo adicto a aumentarlas apenas un mes después de imponerlas.

Como nos muestra el siguiente gráfico, ni siquiera el gobierno de Mauricio Macri (sin dudas, el más pro-campo desde el retorno de la democracia) pudo eliminarlas totalmente y, ante la crisis de financiamiento de 2018 (en parte disparada por la mega sequía y los bajos precios internacionales de los granos), se vio obligado a restituirlas para los cereales y elevarlas para la soja como condición para reducir el déficit fiscal.

Ya en su gestación bajo la gestión de Remes Lenicov las retenciones tenían escondida una pequeña mentira: si el objetivo hubiese sido capturar la mayor utilidad producto de un salto devaluatorio, al estar valuados los productos de exportación en dólares y con balances de empresas en pesos, habría sido el impuesto a las ganancias ya vigente el instrumento acorde para captar esa “ganancia extraordinaria”. Pero Remes Lenicov es honesto: el objetivo era pura y exclusivamente recaudatorio porque el Estado precisaba recursos para paliar el déficit fiscal y financiar planes sociales. También explica que las gremiales agropecuarias ofrecieron donar parte de la producción, pero reconoció que no era suficiente. Quería más de lo que el impuesto a las ganancias o el aporte voluntario podían darle. La tasa de impuesto a las ganancias equivalente que pagan los productores de soja, maíz y trigo debido a las retenciones es de entre 60% y 80%, dependiendo del rinde y los precios internacionales; mientras la economía paga ganancias al 35% los productores agrícolas lo hacen por más del doble. En su discurso de hace 20 años y en el de hoy no hay sanata de “la mesa de los argentinos” ni ninguna otra: había necesidad de recursos.

La crisis de 2001 y la salida de la convertibilidad no sólo cambiaron el mapa político del país: también reconfiguraron el tamaño del Estado y determinaron ganadores y perdedores. Aquel proceso, tal como se lo ejecutó, no fue un accidente inevitable de la naturaleza, sino que implicó una serie de decisiones de política económica. Las retenciones, que en 2008-2015 plancharon las exportaciones agrícolas argentinas, y la pesificación asimétrica, que destruyó el mercado de crédito, fueron elecciones que tomaron Jorge Remes Lenicov, José Ignacio De Mendiguren y Roberto Lavagna. Que hace años sea imposible en Argentina acceder a un crédito hipotecario o que tengamos un sistema financiero del tamaño de una economía muchas veces más chica (similar al de Gambia, Burundi, Benin, Suazilandia, Ruanda, Yibuti y Mauritania) es culpa de las decisiones que ellos tres tomaron y, desde luego, que además sostuvieron y profundizaron Miguel Peirano, Felisa Miceli y, muy especialmente, Amado Boudou y Axel Kicillof, funcionarios que con sus moratorias jubilatorias incrementaron significativamente los compromisos estructurales del fisco.

En estos 20 años se duplicó el tamaño del Estado Nacional en relación con el PBI y se recaudaron 187.000 millones de dólares en concepto de retenciones. Todo ese excedente de recaudación se evaporó en gasto corriente de bajísima productividad: una universalización de jubilaciones que quebró la ANSES, un crecimiento exponencial del empleo estatal provincial, subsidios de tarifas de servicios públicos, re-estatizaciones como Aerolíneas Argentinas y el sistema ferroviario (ambos muy deficitarios) o la compra de YPF (que se aseguró que sería gratis y luego costó una fortuna que no se corresponde con su valor de mercado actual). Apenas una parte no muy significativa se destinó a su razón original: los planes sociales.

La enorme cantidad de recursos capturados al campo no se reinvirtió en una expansión de la capacidad productiva y exportadora del país mediante autopistas, trenes de carga de calidad o la Hidrovía; tampoco en infraestructura social como cloacas, agua potable, red telecomunicaciones, escuelas y hospitales en las ciudades rurales donde viven quienes generan esa riqueza. Ni siquiera en transformar a los maestros de las provincias de Buenos Aires, Córdoba y Santa Fe en las profesiones mejores pagas del país para formar a los recursos humanos del futuro. Los recursos se redistribuyeron anárquica y arbitrariamente en el gasto corriente del Estado financiando el pasado, como si fueran infinitos y no tuviera costo alguno hacerlo.

Este año, a pesar de la sequía, los súper-precios de las materias primas entregarán una mayor recaudación por retenciones que en 2021, pese a lo cual el gobierno nacional decidió elevar las retenciones una vez más para recaudar unos 800 millones de dólares adicionales. Después de 2014 y 2012, éste podría ser el año en que más retenciones se recauden. Mientras la Sociedad Rural Argentina presenta un amparo en Córdoba con el objeto de que las retenciones sean declaradas ilegales (con el argumento de que el gobierno necesitaba para cobrarlas la aprobación del Presupuesto Nacional 2022), el ministro de Economía declaró que sería importante “crear un mecanismo para redistribuir la renta inesperada por el incremento global de precios de los commodities”. Sería bueno recordarle al ministro que ya hay al menos dos impuestos capturando esa “renta inesperada”: las retenciones y Ganancias.

¿QUÉ SON LAS RETENCIONES?

Ahora bien, ¿qué son las retenciones? Simple: son el peor impuesto posible. No son retenciones, porque no se devuelven ni se pagan a cuenta de nada; son lisa y llanamente un impuesto instrumentado como un derecho que paga el exportador antes de realizar la exportación y que, por dinámicas de mercado, se traslada automáticamente al productor. Éste absorbe el grueso del impuesto y luego tributan en forma indirecta todos los pertenecientes al sistema, ya que fijan el valor del servicio que proveen según el precio del “grano retencionado”. Por ejemplo, cuando un contratista fija el precio por su servicio de cosecha como un porcentaje del grano cosechado, éste se valoriza no según su precio internacional, sino sobre su precio local pesificado al tipo de cambio oficial menos las retenciones.

La lista de desventajas como impuesto es larga:

• Las retenciones son obscenamente discriminatorias, porque salvo en contadas excepciones (la única notable es la industria petrolera), ninguna otra actividad de la economía las tributó de manera sostenida y con una alícuota tan alta en estos 20 años. Son una herramienta esencial que configura la matriz de la “Discriminación de las Pampas” .
• Son regresivas, dado que, al tener como base imponible el ingreso y no la utilidad, les cobran lo mismo a quienes les va bien y a quienes les va mal por la razón que fuere.
• Por la misma razón, son procíclicas. Hagan la matemática: con iguales costos, si la campaña es buena cobran en porcentaje mucho menos de la utilidad que si la campaña es mala. O sea, cuanto peor le va al agricultor, más porcentaje de su resultado captan. En las últimas sequías de 2008, 2011, 2018 y 2022 golpearon muy duro a los productores que más la sufrieron.
• Son anti-tecnología, ya que al reducir significativamente la facturación de los productores las retenciones desmejoran la relación insumo/producto, una fórmula clave a la hora de decidir cuánto se invierte en tecnología (profesionales, maquinaria, semillas, fertilizantes y agroquímicos). Con retenciones los productores tienen que vender más unidades de producto para comprar la misma cantidad de insumos y por lo tanto son un incentivo a invertir menos.
• Unido al punto anterior, las retenciones representan una barrera clara a la expansión del área agrícola (y por lo tanto a la actividad económica), dado que amplifican la volatilidad económica generada por el clima y exacerban el peso de los costos, particularmente los de transporte. Dado que la soja demostró una excelente “adaptabilidad económica” en distintos entornos agroecológicos, las retenciones frenan la expansión del área agrícola.
• Al reducir el precio interno del bien, generan una traslación de ingresos entre distintos participantes del sistema de agronegocios.
• Al ser un impuesto al comercio exterior el grueso de los ingresos va al Estado nacional, mientras que el tercio que se distribuye lo hace siguiendo las reglas de la coparticipación, todo lo cual hace que a las provincias productoras de granos les lleguen fondos reducidos en proporción. Si bien el impuesto a las ganancias no resolvería este último punto, elevaría el porcentaje que va a las provincias.

Como se observa en el siguiente gráfico, los tres países vecinos que no implementaron impuestos a la exportación vieron su producción crecer de manera significativa, ya que en todos los casos invirtieron más que Argentina: ampliaron el área productiva, cuentan con un parque de maquinaria agrícola más moderno y joven (por lo tanto más eficiente), utilizan más fertilizante por hectárea, tienen un menú más amplio de eventos biotecnológicos, pueden remunerar mejor a sus profesionales, avanzaron en el crecimiento de área irrigada, etc.

No es algo que se verifica solo en estadísticas duras de producción, sino también en evidencia “anecdótica”: Argentina hizo el catch-up en la revolución #AgTech cuando la presión fiscal sobre las empresas del campo se redujo al mismo tiempo que desaparecía el discurso de hostigamiento desde el Estado; fue a partir de 2016 que el clima de negocios dejó de ser defensivo y pasó a ser ofensivo: nacieron al menos 30 empresas de #AgTech, todas fondeadas con capital semilla de productores agropecuarios y en muchos casos conformadas por jóvenes que poco y nada tenían que ver con el campo.

Adicionalmente está documentado cómo el crecimiento de las ciudades rurales de Brasil, Paraguay y Uruguay fue posible gracias al impactante desarrollo de su industria agropecuaria que, al no estar descapitalizada, no sólo reinvertía utilidades tranquera adentro, sino también en su entorno.

Hay que sacarle la careta al monstruo: las retenciones tienen enormes ventajas para el Estado, ya que son muy fáciles de cobrar, es complejo evadir su pago y le permiten capturar un volumen de ingresos que sin ellas sería imposible obtener. Las retenciones no sirven para “defender la mesa de los argentinos” o frenar la inflación: se aplican sobre productos que en el mejor de los casos son insumos muy distantes de los productos que consumimos y sólo alteran la relación de cambio con otros bienes (el nivel de precios), no su evolución. No se trata solamente de que el país tiene retenciones hace 20 años, sino que además recurre al cierre arbitrario de exportaciones de granos, carne y lácteos y la inflación de alimentos sigue una dinámica idéntica a la de la inflación general. Las retenciones tampoco hicieron que exportáramos con mayor agregado de valor: las exportaciones de cerdo y pollo subieron cuando se eliminaron las retenciones al maíz. Volvamos a Remes Lenicov: las retenciones sólo sirven para recaudar más.

¿CÓMO ELIMINAR LAS RETENCIONES?

Las retenciones presentan hoy un doble desafío: el volumen de recursos que le sustraen al sector privado y la forma en la que se lo sustraen. Plantear que pueden eliminarse de cuajo de un día para el otro es desconocer la enorme complejidad de intereses que habita en el presupuesto nacional. Prometer la eliminación de las retenciones sin más es lisa y llanamente populismo impositivo.

El reverso de esa afirmación es que la presión impositiva es tal que la economía no crece desde que en 2011 se agotó el largo rebote que sobrevino a la crisis de 2001, del cual los súper-precios de los commodities agrícolas fueron un factor explicativo muy importante. El principal problema de la economía argentina es que no crece hace más de una década, y si el Estado y su déficit no dejan de ser una fuente permanente de absorción de recursos (y generación de volatilidad macro), será imposible que el sector privado supere el techo que se marcó en 2011. Para disminuir esa presión es imperativo que se reduzca el gasto: el volumen de recursos que las retenciones sustraen sólo puede disminuirse si el gasto disminuye. Los partidos políticos se deben un programa que jerarquice las prioridades del gasto público, que identifique lo que puede corregirse y ejecute la reducción. Gran parte de lo que podría llamarse “la expansión de Cristina Fernández” debería poder reducirse.

Dicho esto, los impactos no deseados de las retenciones pueden y deben alivianarse. Por lo pronto, cualquier reducción de las mismas es compensada parcialmente por lo que se incrementa la recaudación por impuesto a las ganancias. La AFIP tiene que adoptar todas las tecnologías necesarias para evitar la evasión de este impuesto, es imposible que esta repartición alegue incapacidad a la hora de cobrar impuestos al principal sector de la economía cuando la alternativa (las retenciones) es tan perniciosa. El uso del pago de retenciones a cuenta del pago de ganancias y otros impuestos tendría la virtud de reducir mínimamente la presión impositiva y ayudaría aún más a blanquear la actividad agropecuaria.

El uso del pago de retenciones a cuenta del pago de ganancias y otros impuestos tendría la virtud de reducir mínimamente la presión impositiva y ayudaría aún más a blanquear la actividad agropecuaria.

En línea con lo anterior, el aporte de las retenciones a los cereales a las arcas estatales es relativamente bajo, mientras que el daño que producen en la rentabilidad de los cultivos es muy alto y reducen fuertemente la inversión tecnológica en ellos. Es posible que, al igual que lo hizo el gobierno de Macri, puedan eliminarse o reducirse de forma importante con un impacto mínimo en las finanzas públicas.

Los impuestos a la propiedad de la tierra ya existen y, si bien aumentarlos vía alícuotas o valuación de los campos es mejor que tener impuestos a las exportaciones, todos los actores están acostumbrados a ver impuestos que sólo suben; la confianza en que la suba de uno eliminará al otro de manera permanente está demasiado dañada. Por otro lado, el impuesto inmobiliario rural es recaudación provincial que la Nación debería relegar y bienes personales impacta en otros activos.

Finalmente, vale la pena estudiar la idea de generar un bono que cotice en el mercado a cambio del pago de retenciones, lo que eventualmente generaría un mercado secundario que le permitiría al productor agropecuario en el corto plazo recuperar algo del valor, mientras que en el largo devolvería el cuantioso financiamiento que este otorga al Estado. Claro que a un ritmo de emisión de 6.000 millones de dólares anuales se haría insostenible en pocos años.

Todas estas iniciativas tienen la complejidad de tener que identificar a quién impactó la retención, ya que quien las paga (el exportador) las traslada al productor en general en su totalidad. No es imposible, pero tampoco es fácil. Si las opciones presentadas para eliminarlas parecen insuficientes es porque en verdad lo son, por lo que vale la pena pensarlas entonces como una batería de herramientas para reducir parcialmente sus efectos más nocivos. Ninguna de estas medidas podría reemplazar totalmente a las retenciones y todas deberían aplicarse en forma relativamente gradual.

La discusión sobre las retenciones es en el fondo una discusión sobre el Estado que éstas posibilitaron durante estos 20 años: un gigante que se hizo adicto a ellas. Un plan para reducirlas hasta eliminarlas tiene que combinar reducción del gasto y crecimiento económico para que sea sostenible en el tiempo. Es inevitablemente gradual y supeditado a las variables anteriores y demanda un fuerte ejercicio de realismo: el gasto es muy grande y ya nadie quiere financiarlo, ni los contribuyentes ni los acreedores. No hay más puente.

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