¿Se puede sortear el veto de Rusia en el Consejo de Seguridad?

Mientras se especula sobre las negociaciones de paz entre Rusia y Ucrania, los organismos internacionales siguen avanzando. Esta semana, la Corte Internacional de Justicia le ordenó a Rusia suspender todas sus operaciones militares. Pero, a cada paso, aparece la misma pregunta: ¿quién va a obligar a Putin a cumplir si tiene poder de veto en el Consejo de Seguridad de la ONU? ¿No fue suficiente exhibicionismo que anunciara la invasión a Ucrania mientras el Consejo estaba reunido, justamente, para abordar esa crisis?

Desde la invasión del 24 de febrero hubo acciones de la Asamblea General de la ONU, la Corte Penal Internacional, el Consejo de Derechos Humanos (que preside la Argentina) y el Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Además, esta semana la Corte Internacional de Justicia reconoció en principio su jurisdicción para entender en la demanda que presentó Ucrania y dictó medidas cautelares a su favor.

Por 13 votos contra 2 (uno del juez ruso y otro de la jueza china), la Corte le ordenó a Rusia suspender todas sus operaciones militares y asegurar que las tropas oficiales, el personal armado en forma irregular, así como las organizaciones o personas bajo su control, dejen de avanzar. Además, por unanimidad determinó que ambas naciones deben abstenerse de cualquier conducta que pueda agravar la situación.

¿Terminó la guerra, entonces? Claro que no.

Los tribunales nacionales pueden hacer cumplir sus sentencias con medidas coercitivas que aplican terceros (por ejemplo, le ordenan a un banco embargar una cuenta o a la policía que detenga a una persona), pero los organismos judiciales regionales o internacionales no tienen policías. En el caso de la Corte Internacional de Justicia, si Rusia incumple las cautelares (lo que, de hecho, ya está haciendo), Ucrania podría recurrir al Consejo de Seguridad, que por el artículo 94.2 de la Carta de las Naciones Unidas puede hacer recomendaciones o dictar medidas para que la decisión del tribunal se pueda ejecutar.

¿Cuál es el problema? Que el artículo 23 de la Carta dispone que China, Francia, Rusia, el Reino Unido y Estados Unidos son miembros permanentes del Consejo de Seguridad (los llamados “5P”) y, a su vez, el artículo 27 establece que todas las decisiones que no sean sobre cuestiones de procedimiento requieren 9 votos afirmativos sobre 15 miembros totales (hasta 1965 eran 7 sobre 11), pero deben incluir la voluntad concurrente de los 5P.

Este es el famoso veto. Si uno solo de los 5P rechaza un proyecto de resolución sobre temas no procedimentales, se cae. Es la llamada “fórmula de Yalta”, el sistema de votación del Consejo que acordaron Stalin, Churchill y Roosevelt en Crimea (¡paradójicamente anexada por Putin en 2014!) y que se terminó adoptando, con fuerte resistencia de otros países (Australia fue el más notable), en la Conferencia de San Francisco que el 26 de junio de 1945 concluyó con la firma de la Carta.

Rusia ya usó su veto en la invasión de Ucrania. El 25 de febrero, un día después del inicio de la guerra, Albania y Estados Unidos presentaron un proyecto ante el Consejo para condenar al régimen de Putin en términos durísimos, calificar la invasión como una violación de los principios fundamentales de la ONU y ordenarle la suspensión inmediata del uso de la fuerza, el retiro de tropas y la rectificación de su reconocimiento de independencia a Donetsk y Luhansk.

La resolución tuvo 11 votos a favor, 3 abstenciones (China, India y Emiratos Árabes Unidos) y el veto obvio de Rusia, que la hizo un bollito y la tiró a la basura. Es esperable, pues, que haga lo mismo si Ucrania va al Consejo por el artículo 94.2 de la Carta para pedirle que obligue al gobierno de Putin a cumplir con las cautelares que dictó la Corte Internacional de Justicia. Veto, veto, veto.

Entonces, ¿no se puede hacer nada? ¿La decisión del principal tribunal de justicia del planeta es una expresión de deseos o, a lo sumo, un papelito más para abrochar junto a otras recomendaciones, órdenes y condenas simbólicas que intentan aislar a Putin y obligarlo a negociar? ¿Es tan inútil el derecho internacional? No necesariamente. En el arcón de los recuerdos de la ONU hay dos viejos juguetes interesantes.

El primero es una vieja norma que adoptó la Asamblea General en 1950: la resolución 377, conocida como “unión pro paz”, creada para evitar los continuos vetos de Rusia en la Guerra de Corea. ¿Qué dice? Que cuando, por falta de acuerdo entre los 5P, el Consejo de Seguridad no actúa para preservar la paz y la seguridad internacional (su principal misión), la propia Asamblea puede recomendarles medidas colectivas a los miembros de la ONU. Esto incluye, para quiebres de la paz o actos de agresión, el uso de la fuerza.

Si la Asamblea no está reunida, se puede convocar a una sesión especial de emergencia en 24 hs. ¿Quién la puede pedir? Una mayoría de sus miembros o el propio Consejo de Seguridad por 9 votos, pero en este caso ya no hay veto porque es una decisión procedimental.

La resolución 377 se usó unas 10 veces desde 1950 y ya está en marcha para la invasión a Ucrania. El 27 de febrero, dos días después de que el veto ruso hiciera fracasar el proyecto de Albania y Estados Unidos en el Consejo, los mismos 11 miembros que habían intentado condenar a Rusia convocaron a una sesión especial de la Asamblea General con el lenguaje de la “unión pro paz”. Se abstuvieron los mismos 3 países (China, India y Emiratos Árabes) y Rusia volvió a votar en contra, pero ya sin poder de veto.

La Asamblea efectivamente se reunió en sesión especial y emitió una resolución de fuerte condena a Rusia en términos casi idénticos a los del proyecto que había fracasado en el Consejo. No deja de ser, de momento, una recomendación de contenido simbólico, pero, al menos en teoría, la resolución 377 permitiría apelar al uso de la fuerza si fuera estrictamente necesario para restaurar la paz y la seguridad internacional.

La segunda estrategia que permitiría limitar el poder de veto de Rusia es la obligación de abstenerse de votar en disputas propias. El artículo 27.3 de la Carta de Naciones Unidas establece que en las decisiones que toma el Consejo para el arreglo pacífico de controversias, los países que son parte de la disputa no pueden votar. Aunque la regla se aplica a todos los miembros del Consejo (no solo a los 5P), es un modo indirecto de eliminar el veto en algunos casos.

Pero ojo, el deber de abstención no existe para las decisiones del famoso Capítulo VII, que son las que permiten el uso de la fuerza para mantener o restablecer la paz y la seguridad internacional. Para que el Consejo ordene el uso de la fuerza deben estar de acuerdo los 5P. En cambio, sí rige para las decisiones del Consejo en el marco del artículo 94.2 de la Carta (recomendaciones para que un país cumpla un fallo de la Corte Internacional de Justicia), siempre que ello no implique acciones del Capítulo VII.

En la práctica, la abstención se usó poco. Hasta 1951 hubo algunos casos, pero luego entró en un sueño profundo. Solo 6 miembros en la historia se excusaron por el artículo 27.3: Francia, el Reino Unido, Egipto, Argentina (en la disputa con Israel por el caso Eichmann en 1960), India y Pakistán. Pero la regla está ahí. El problema, en todo caso, puede ser China: no es parte de la disputa, pero, por su alineamiento estratégico con Rusia, podría usar su propio veto.

Desde hace 20 años se reconoce la necesidad de actualizar la fórmula de Yalta, comprensible en 1945, inadmisible en la actualidad. La periferia vive a merced de los pistoleros del mundo (incluyendo a Estados Unidos) y no tiene voz ni voto. El centro, claro, no quiere soltar la manija. Y así estamos, corriendo alrededor de las sillas para que, cuando pare la música, Putin quede sentado en el piso.

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