El Mercosur en riesgo

La situación de conflicto es una de las de mayor gravedad en la historia del Acuerdo, pero podría superarse con una correcta evaluación de las ventajas y desventajas del accionar conjunto.

El Mercosur se constituyó hace poco más de 30 años. En el último semestre de 2021, su presidencia pro-témpore estuvo a cargo de Brasil. Dado el reconocimiento de los socios sobre el estancamiento del Acuerdo, se esperaba que bajo el liderazgo brasileño (el país más grande del Acuerdo) se desarrollase una agenda agresiva de negociaciones internas para resolver varios conflictos pendientes. Nada de eso ocurrió y el Mercosur sigue a la deriva. El 17 de diciembre, en una nueva reunión virtual (se esperaba una reunión presencial), se realizó la 59° Cumbre de presidentes, con la presencia de autoridades de los países asociados: Bolivia, Chile, Perú, Colombia, Ecuador y Guyana.

La Secretaría del Mercosur sintetizó la gestión de la presidencia brasileña indicando que los temas de salud y recuperación pospandemia habían recibido atención prioritaria y que, entre los temas económicos se habían abarcado aspectos como Arancel Externo Común (AEC), régimen de origen, regímenes especiales de importación, comercio de servicios, sectores azucarero y automotor y la agenda de integración digital. Según esta misma fuente “la agenda de relacionamiento externo permaneció como foco prioritario.

En el ámbito regional, se reactivaron los contactos con Chile, Colombia, Ecuador, Perú y la Alianza del Pacífico y prosiguió el esfuerzo de mayor acercamiento con América Central y el Caribe, en particular con El Salvador y República Dominicana.

En el ámbito extrarregional, se progresó en la resolución de los temas pendientes de los acuerdos con la Unión Europea y la Asociación Europea de Libre Comercio. Se dio continuidad a las negociaciones con Canadá, Corea del Sur y Singapur, y se concluyó el diálogo exploratorio con Indonesia”.

El comunicado conjunto de los cuatro países miembros plenos fue más general y puntualizó aspectos de la integración del mercado de trabajo, infraestructura, temas institucionales y sanitarios. En esa Cumbre presidencial, Brasil pasó la presidencia pro-témpore del bloque al Paraguay que ejercerá su mandato en el primer semestre de 2022. Pese al trabajo realizado, los socios mantuvieron diferencias en varios temas económicos centrales para el desarrollo del Mercosur.

Los principales aspectos en entredicho son tres: a) la reducción del arancel externo común; b) la posibilidad de cada socio de negociar acuerdos de libre comercio con terceros países y c) las iniciativas necesarias para destrabar el Acuerdo Unión Europea - Mercosur.

Como resultado de esas diferencias, se conoció un parte de prensa con un comunicado tripartito (adicional al comunicado cuatripartito), del que no participó Uruguay. En él se da cuenta de los avances pendientes indicándose que en el semestre próximo se continuará con la revisión del Arancel Externo Común (AEC) “como instrumento primordial para el fortalecimiento de la Unión Aduanera del Mercosur”, reconociendo un compromiso para lograr que ese acuerdo sea cuatripartito.

También se comprometieron a llevar adelante la revisión de los requisitos para el régimen de origen aplicado entre los socios. Con respecto al AEC, actualmente el rango arancelario oscila entre 0 y 35% con una protección creciente según el valor agregado del producto y un promedio nominal en torno del 13% y numerosas excepciones para cada socio.

A principios de octubre de 2021 se había llegado a un acuerdo entre Brasil y la Argentina para reducir el 87% de las partidas un 10%. La Argentina mantuvo la posición de una rebaja gradual que atienda especialmente las necesidades del sector manufacturero. Aunque Uruguay está de acuerdo con esta modificación, ha condicionado su aprobación a que también se otorgue a los socios la libertad de negociar acuerdos con terceros países, unilateralmente.

Por su parte, Uruguay ya está en curso de elaborar un programa con China para sellar su primer acuerdo preferencial unilateral extra Mercosur. El diagnóstico uruguayo detrás de su iniciativa de mayor apertura es el aprovechamiento de los mayores beneficios del comercio para una economía pequeña y especializada en agroindustria. La mayor apertura permitiría reducir los costos que la protección arancelaria manufacturera imponen sobre el bienestar de sus consumidores y evitaría costos extras para sus inversores que, en Uruguay consideran, no son compensados por el libre intercambio al interior del bloque.

Sin embargo, la iniciativa de acuerdos unilaterales es contraria al acuerdo fundacional del bloque y, de aceptarse su generalización, convertiría al Mercosur en un área de libre comercio. Este cambio modificaría sensiblemente la naturaleza de la estrategia conjunta que pensaron los socios en los 90 cuando se firmó el Acuerdo.

Por último, entre los temas conflictivos, el Acuerdo Unión Europea - Mercosur se encuentra estancado por problemas en ambas regiones.

Según la Cancillería Uruguaya, los aspectos aún en negociación son el capítulo de propiedad intelectual y el de indicaciones geográficas. En el plano institucional, los europeos no comparten que los particulares puedan reclamar ante los sistemas judiciales de cada país por la violación de algún derecho a partir del Acuerdo.

Cuando se anunció el Acuerdo UE-Mercosur en 2019, faltaban concluir algunos aspectos de la negociación como la revisión legal de los capítulos institucionales que establecen la gobernanza del acuerdo, pero se pensó que el anuncio y el trabajo posterior serviría para fortalecer al bloque latinoamericano.

Por el lado europeo se han puesto reparos en el compromiso de Brasil con respecto a la preservación de la Amazonia y, en general, sobre los temas de protección ambiental en todo el Mercosur0. La UE ha anunciado que está trabajando en un instrumento complementario al acuerdo vinculado al capítulo de desarrollo sostenible y comercio.

A estas varias etapas del proceso negociador pendiente, se suma que varios miembros de la UE como Francia, Polonia y Bélgica han manifestado sus dudas para ratificar el Acuerdo.

Los temas expuestos muestran que los socios del Mercosur parecen haber llegado a una encrucijada en la que está en riesgo la propia naturaleza del Acuerdo. A lo largo de los 30 años de funcionamiento, los avances han sido insuficientes para contener a todos los socios y para atender a los importantes cambios internacionales. Un ejemplo de esos cambios es el de las relaciones internacionales del bloque con China.

En primer lugar, la inserción comercial de China desde los 80 se ha caracterizado por su crecimiento como “fábrica del mundo” y su mayor demanda por alimentos y recursos naturales de todo tipo. En el caso del Mercosur, los países miembros vieron crecer a China como uno de sus principales socios comerciales en los últimos años, en desmedro de sus socios naturales dentro del Acuerdo. En oportunidades anteriores, en sección de Indicadores de Coyuntura de FIEL se caracterizó esa situación como un “desacople del comercio industrial” entre Brasil y la Argentina.

.Así, en 2007 la Argentina recibía el 32% de sus importaciones industriales desde Brasil y ese porcentaje se había reducido al 20,8% en 2019. Del mismo modo, el 6,8% de las importaciones industriales del Brasil provenían de la Argentina en 2007 y en 2019 ese porcentaje había caído al 5.4%. El lugar que ocupaba nuestro país fue captado por China que absorbió todo el crecimiento de las importaciones brasileñas (China incrementó su participación en las importaciones totales brasileñas desde el 2.4% al 19.9% en el período comentado).

Esta menor intensidad del comercio entre Brasil y la Argentina arrastra a todo el Acuerdo con una reducción relativa de los flujos del comercio dentro del total del intercambio, que pasó del 25% en sus etapas iniciales al 10% en 2019, antes de la irrupción del COVID. Además, la relación comercial bilateral entre China y cada uno de los miembros del Mercosur es muy diferente.

Brasil ha logrado un crecimiento muy importante de sus exportaciones a China que más que compensa sus importaciones, arrojando un saldo positivo desde 2009. En cambio, las exportaciones de nuestro país sólo crecieron muy moderadamente y el saldo negativo del comercio con China es el más importante que tiene la Argentina. Paraguay muestra un caso similar. Por su parte Uruguay viene aumentando sus exportaciones hacia China moderadamente, con un saldo comercial de signo variable según el año considerado, como se ve en el gráfico previo.

En segundo lugar, las empresas de China se han internacionalizado y ese país se ha convertido en un importante inversor externo directo en todo el mundo. Una de sus iniciativas más ambiciosa es la Belt and Road Initiative (BRI) para el desarrollo de infraestructura que intensifique el comercio y que ya produjo contratos con 142 países en el mundo. Las excepciones son los países de América del Norte, algunos de Europa Occidental y Australia. En América del Sur son firmantes Chile, Perú, Ecuador, Bolivia, Venezuela y Uruguay, entre las economías más grandes. Brasil y la Argentina no decidieron su adhesión, aunque ambos cuentan con inversiones chinas en curso de ejecución.

Por último, con respecto a China, este país le ofreció al Mercosur un tratado de libre comercio sin obtener respuesta aún del bloque. Sólo Uruguay decidió llevar adelante un estudio de prefactibilidad para un acuerdo con China, dando lugar a su posición actual sobre la necesidad de autorizar a los miembros de Mercosur a tramitar acuerdos unilateralmente.

Además del caso paradigmático de China, en el mundo se han acelerado los acuerdos preferenciales de comercio. En particular predominan hoy las negociaciones de acuerdos regionales de libre comercio de bienes y servicios. El Este de Asia y Oceanía es el centro de mayor actividad en términos de acuerdos preferenciales de la mano de su crecimiento como eje de comercio mundial. Todos estos países, además, sostienen la necesidad de revitalizar el multilateralismo para asegurar la continuidad de los procesos de desarrollo. El modelo de unión aduanera del Mercosur fue usado, aunque limitadamente, en los 90 y fue reemplazado por formas más flexibles y que permiten una rápida multiplicación de los relacionamientos externos. En América Latina, países como Chile, México, Perú y Panamá han incursionado en múltiples acuerdos.

El Mercosur quedó al margen de esta actividad presentando un número limitado de acuerdos en vigencia (Egipto, India, Israel, Unión Aduanera de África del Sur y los correspondientes a países americanos de Aladi). A su vez, los países de Mercosur han mantenido, históricamente, posiciones netamente favorables a las reglas multilaterales representadas por la Organización Mundial del Comercio (OMC).

Como se observa de la descripción de la situación dentro del Mercosur y su contraste con el contexto internacional, los problemas a resolver son significativos y requieren atención inmediata. Parte de los disensos actuales surgen del desarrollo dispar entre los socios. En efecto, en los últimos años, los resultados económicos y el avance de las estrategias de desarrollo de los cuatro socios no muestran convergencia, sino por el contrario, el éxito de crecimiento de Uruguay y las mejoras con algunos altibajos cíclicos en Brasil y Paraguay, contrastan con el estancamiento argentino y sus serias dificultades macroeconómicas.

Por otra parte, tanto en la discusión sobre la rebaja del AEC como en la posibilidad de nuevos acuerdos con terceros países, los distintos sectores productivos muestran intereses contrapuestos. Por ejemplo, los sectores manufactureros de los países del Mercosur han dado a conocer sus reparos frente a sus posibilidades de enfrentar una mayor competencia internacional.

Una lista no taxativa de los sectores sensibles incluye al metalúrgico y aluminio, automotriz, calzado, textil y vestimenta, perfumería, tocador y cosmética, curtiembres, siderúrgico, plástico y vidrio. Los países en mejores condiciones económicas podrían poner en marcha políticas industriales compensatorias.

Ese camino sería un desafío de cambio de ruta para nuestro país, que ha preferido el uso del proteccionismo comercial en un contexto nacional de elevada presión tributaria sobre los negocios y desorden de sus cuentas públicas.

Con todo, si los socios estuviesen dispuestos, hay posibilidades de acercar posiciones y mantener la vigencia del Acuerdo de Asunción. Sin duda, los cambios internacionales imponen la atención de nuevas demandas que surgen de cada uno de los socios sin dejar de poner en la balanza las ventajas de una oferta conjunta al mundo, derivada de la amplia disponibilidad de recursos naturales.

Los mayores encadenamientos productivos al interior del Acuerdo también podrían brindar resultados positivos a los socios. Además, cabe reiterar que, a diferencia de otros acuerdos preferenciales en el mundo, el Mercosur carece de un país con un claro liderazgo económico internacional como lo es Estados Unidos en el Nafta, Alemania y Francia en la Unión Europea o China en el recientemente constituido RCEP.

Brasil ha jugado el rol del país grande, “locomotora” del grupo, con los altibajos y fluctuaciones de una economía en desarrollo. No resulta extraño, por lo tanto, que los países más pequeños, que han logrado un buen crecimiento en los últimos años manifiesten, como Uruguay, la necesidad de un cambio. La neutralidad del Paraguay, en contraste, refleja su mayor dependencia del bloque en su calidad de economía sin litoral marítimo.

Por último, hay posibilidades no aprovechadas como la integración gasífera a partir del desarrollo de Vaca Muerta, nuevas iniciativas hidroeléctricas (proyecto Garabí), la atracción de inversiones que agreguen valor, el fortalecimiento regional de la oferta turística, entre algunos de los sectores que ya estuvieron en estudio y que podrían sumar lazos a una integración aún muy limitada.

En el plano internacional, un prudente equilibrio indicaría la necesidad de plantear acercamientos tanto con China como con los Estados Unidos, sobre todo en el plano de las inversiones. El reconocimiento de los socios del Mercosur sobre la conveniencia de una mayor integración con los países de América Latina debe llevar a una aceleración de los tiempos y las iniciativas, en particular en el caso de la Alianza del Pacífico con su corredor bioceánico.

En el próximo semestre, los socios del Mercosur tienen la palabra. Deberán conjurar los importantes riesgos de un distanciamiento y reconsiderar las importantes ventajas de la permanencia del Acuerdo.

Esta columna fue publicada en Revista Indicadores de Coyuntura enero 2022 Fundación FIEL.

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