Las lecciones de la Convertibilidad para el 2023

No es cierto que la Convertibilidad fue un programa sin fallas importantes, ni que era encarrilable en diciembre de 2001. La dinámica de la deuda pública externa era insostenible, más aún después que se la renegociara a una tasa del 15% anual en el Megacanje. Insistir con la Convertibilidad después que la economía entrara en un tirabuzón recesivo pos-corralito, habría llevado a una depresión profunda y prolongada.

Tampoco es cierto que la salida de la Convertibilidad, tras el golpe a la presidencia de Fernando de la Rúa, fue la única y mejor manera de hacerlo. Seguramente había mejores opciones. Pero no existía una salida indolora.

Una interpretación objetiva debe reconocer que la Convertibilidad tuvo serias falencias de origen que debieron haberse evitado; cuyas consecuencias se fueron acumulando durante una década hasta que ya no fue posible rescatarla. La única alternativa sin costos graves hubiera sido salir de la paridad 1:1 años antes al 2001, cuando había reservas y aún era posible una transición controlada.

Un debate objetivo sobre el fracaso de la Convertibilidad es importantísimo. Su caída produjo el desprestigio de las ideas liberales pues, a pesar de las substantivas falencias liberales que analizaremos, fue erróneamente asumido como sinónimo de neoliberalismo y modelo del Consenso de Washington. Su fracaso implicó un retroceso en el aprendizaje del electorado y permitió el retorno del peronismo tradicional con sus arcaicas ideas populistas y proteccionistas. Las ideas liberales tienen que remar hoy contra la corriente de descrédito que generó su fracaso.

Las reformas estructurales insuficientes o ausentes

1. La apertura de la economía. La Convertibilidad no abrió decididamente la economía como lo hizo Chile, sino adoptó el arancel externo común del Mercosur, con aranceles diferenciados entre un máximo del 35% y un mínimo del 10%. Tales estructuras arancelarias, que discriminan por tipo de producto, producen protecciones efectivas muy superiores al 35% en aquellos procesos productivos orientados al mercado interno que agregan poco valor y utilizan intensivamente insumos y bienes de capital importados. De esa ventaja quedan excluidas la producción primaria y las actividades industriales y de servicios orientadas a la exportación, lo que genera el sesgo anti exportador de la protección arancelaria. Esta discriminación atentó contra el desarrollo de las actividades de exportación naturalmente eficientes y competitivas, en la medida necesaria para compensar la desaparición de las industrias de mercado interno más ineficientes.

2. La laboral, prácticamente ausente. Dada la importancia del poder sindical dentro del partido peronista, era de esperar -y así fue- que las principales instituciones que desalentaban el empleo en blanco no se cambiaran, ya fuere la sindicalización obligatoria, el unicato sindical, las negociaciones colectivas centralizadas, la insuficiente condicionalidad al derecho de huelga, la indemnización por despido o el control sindical de las obras sociales. Hubo si flexibilizaciones marginales de los regímenes de contratos de trabajo; y reducción de contribuciones patronales, pero no acompañadas en este caso por bajas de gasto público que evitaran el crecimiento del déficit fiscal.

3. La previsional de 1994 (ejecutada a medias). A diferencia de la reforma previsional chilena, que significó una adopción generalizada del principio de capitalización individual de los ahorros para la vejez en aseguradoras privadas, en el caso argentino limitó el principio de capitalización a los aportes personales, mientras que los aportes patronales continuaban en el viejo sistema estatal de reparto solidario. Por otro lado, la pérdida de recaudación fiscal por la transferencia de los aportes personales no fue compensada con otras medidas de austeridad fiscal. Consecuentemente quedaron a mitad de camino los incentivos a favor del empleo y se impidió un mayor desarrollo del mercado de capitales de largo plazo.

4. La educativa, tan importante para revertir el deterioro de la calidad. El poder de los sindicatos del área; y el predominio de las ideas de izquierda en las burocracias educativas provinciales y nacionales, eran obstáculos esenciales que no fueron enfrentados; el statu quo permitió así la continuidad de la decadencia educativa.

5. El proceso de privatización y desregulación de las empresas de servicios públicos. La envergadura y rapidez de lo que se hizo fue notable cuando se la pone en relación con las complejidades de la tarea. Los beneficios obtenidos fueron múltiples. Se terminó con el déficit de empresas públicas y con las causas que lo explicaban: la sobrecarga de ñoquis; la corrupción asociada a sobreprecios astronómicos de los proveedores; y el cobro de tarifas bajísimas por razones políticas. Más aún, las cuentas públicas empezaron a beneficiarse por los impuestos que generaban las nuevas empresas privatizadas.

En el proceso de venta se aceptó parcialmente el pago con títulos de la deuda pública, permitiendo su reducción. Los aumentos de tarifas también permitieron una mayor inversión y una mejora substancial de los servicios. El proceso sin embargo tuvo imperfecciones. Se crearon monopolios privados que se adjudicaron entre pocos operadores en licitaciones de dudosa transparencia. En varios casos se ignoraron los beneficios potenciales de particiones previas de megaempresas; y de reorganizaciones industriales previas de los mercados que generaran competencia. En la política tarifaria autorizada en los pliegos licitatorios primó el criterio de maximizar el precio de venta, por encima de la protección de los intereses de los consumidores.

En definitiva, las reformas estructurales de la Convertibilidad fueron “extraordinarias” sólo en relación con lo que podía esperarse de un partido nacional y popular. Cuando el parámetro de comparación es lo que se hizo en Chile con criterios más libertarios, cabe concluir que predominaron las reformas ausentes y las orientadas en el buen sentido, pero insuficientes.

Las vulnerabilidades de origen

La insuficiencia de las reformas estructurales fue condicionante de un crecimiento mediocre a mediano y largo plazo. Pero no puede explicar un colapso como el del 2001, que tuvo su explicación en un “ordenamiento de la macro” que derivó en atraso cambiario, desequilibrios fiscales y de cuenta corriente, endeudamiento externo insostenible y finalmente fuga de capitales con su secuela de crisis bancaria y recesión. Fue producto de la combinación de una política cambiaria rígida con aumentos de salarios desmesurados, con una política fiscal deficitaria financiada con endeudamiento externo y con una política financiera confiada en los beneficios de una intermediación que endeudaba en dólares a personas y sectores con ingresos en pesos; y sostenida por depósitos de corto plazo volátiles en situaciones de crisis.

Entre todo 1989 y marzo de 1991, la altísima inflación no podía ser dominada. Era el síntoma más visible de la decadencia argentina de los 20 años previos y la idea de un shock para eliminarla parecía apropiada. Así se resolvió que la pieza central del programa sería fijar el tipo de cambio en una paridad 1:1 con el dólar, prohibiéndole por ley al Banco Central financiar al Sector Público. Pero no se asumió simultáneamente ningún límite al déficit fiscal ni al aumento del gasto público, que sirvieran de apoyo al programa de estabilización. Por el contrario, se incurrió en la misma descoordinación entre la política salarial y el ancla cambiaria que habían tenido las experiencias de la Tablita y el Austral.

Los salarios del Gobierno Nacional fueron aumentados en dólares un 113% entre el primer trimestre de 1991 y 1994. Consecuentemente, el gasto primario acumuló un aumento en dólares del 128% en ese período. Estos porcentajes de crecimiento de salarios y gasto primario fueron absolutamente incoherentes con un programa antiinflacionario y se explican solamente por un objetivo cortoplacista de recuperar aceleradamente la economía a través del consumo interno.

La desmesura de los aumentos salariales es la razón dominante que explica que el desempleo creciera del 6,5% en 1991 a 17,5% en 1995, cuando en ese período el PBI real creció 34%. La consecuencia fue un desempleo estructural que devino en la marginalidad social y la pobreza de nuestros días.

La liberación financiera fue otro factor expansivo desde los inicios del programa. Se autorizaron movimientos de capitales de todo tipo, se disminuyó su riesgo de arbitraje con la garantía del 1:1 y se permitieron los depósitos en dólares en el sistema. La capacidad crediticia aumentó muy rápidamente y sumó como factor de aumento de la demanda interna. Posteriormente, la vulnerabilidad financiera derivó en la crisis bancaria y el corralito.

El resultado del programa macroeconómico fue bueno en los primeros años. La inflación se controló, aunque luego de 4 años. A fines de 1994, cuando los precios finalmente se estabilizaron, el IPC había acumulado un crecimiento del 59% en relación con marzo 1991. Se logró controlar la inflación sin provocar una recesión, pero al costo de un gran atraso cambiario y de generar un desempleo estructural que devino en la marginalidad social y la pobreza de nuestros días.

El éxito de los primeros años fue entonces al costo de cristalizar vulnerabilidades para el mediano y largo plazo muy difíciles de remover con un tipo de cambio fijo. La Convertibilidad terminó siendo una estrategia de salariazo y expansión del mercado interno financiado con endeudamiento externo, capitales golondrina y privatizaciones que eran insostenibles en el tiempo.

El programa de la Convertibilidad nunca recuperó tasas de ahorro compatibles con un crecimiento económico sostenible, registrando valores aun inferiores a los del periodo de mayor declinación histórica de Argentina (1970-1990).

De cara al futuro

En una Argentina que siempre mira para atrás pero nunca aprende de los errores, el mundo empresario aparentemente anhela repetir los éxitos iniciales de la Convertibilidad sin reparar en la insostenibilidad de aquel esquema. Así aparece la Fundación Mediterránea financiando como en los 90 un nuevo programa y equipo económico. Y la AEA eufemísticamente reclamando “ordenar la macro” como la principal tarea por delante. El intento corporativo parece ser repetir una fórmula mágica (convertibilidad o dolarización) que permita bajar la inflación sin costos recesivos, recuperar el mercado interno y evitar la apertura de la economía; y otras reformas estructurales políticamente incorrectas.

Si la Convertibilidad fue un programa insuficiente para garantizar la sostenibilidad de esos objetivos en los 90, hoy lo sería mucho más frente a la desconfianza externa, el deterioro fiscal estructural y la pobreza galopante. Estamos en el fondo de un pozo mucho más profundo. ¿Cómo vamos a recuperar una marginalidad que antes no teníamos sin un cambio educativo copernicano? ¿Cómo vamos a lograr transformar ñoquis y planeros en trabajadores productivos si no bajamos la presión tributaria y eliminamos la coparticipación federal? ¿Cómo van a existir incentivos para emplear una marginalidad descalificada si no generamos oportunidades para exportar con salarios bajos en dólares? ¿Son acaso ahora promisorias las estrategias de mercado interno en un país tan empobrecido?

En un supuesto programa económico de la oposición en 2023, son muchas más las políticas de la Convertibilidad que no deberían repetirse que las que habría que imitar.

La estrategia general debe apuntar a que las exportaciones y la inversión sean el motor del crecimiento, no los salariazos y los aumentos del gasto público en dólares que recuperan el consumo interno.

Para ello es esencial comenzar por abrir la economía en serio, reemplazando la protección arancelaria por un tipo de cambio competitivo. Esta estrategia contrasta absolutamente con la estrategia de Mercosur más atraso cambiario de la Convertibilidad.

Hay que pasar a superávits fiscales, no insistir con déficits, menos aun financiados con deuda externa como en los 90. La política financiera debe priorizar el desarrollo del mercado de capitales de largo plazo, no el crecimiento de la intermediación financiera basada en capitales golondrina.

Las nuevas realidades de marginalidad social con gasto público sobredimensionado y presión tributaria abusiva exigen reformas a fondo, ausentes o insuficientes durante la Convertibilidad, en materia de Educación, Leyes Laborales, Previsión Social y eliminación de la Coparticipación Federal de Impuestos, para mencionar sólo las más importantes.

Lo que hay que imitar de la Convertibilidad, aunque con mejoras, son las reformas privatizadoras y desreguladoras. También hay que mantener un objetivo mediato de llegar a un régimen monetario/cambiario que garantice la estabilidad de precios. Pero este objetivo debe condicionarse a que primero se realicen las reformas estructurales, luego se asienten los cambios de precios relativos que esas reformas requieran, y recién entonces intentar un shock estabilizador.

No hay peor error conceptual que asumir que la inflación es el único problema de la economía argentina. La inflación no es la causa de los bajos salarios y la pobreza. Los problemas estructurales lo son. La “solución” de un programa antiinflacionario de shock la intentamos repetidas veces y siempre fracasó. Es la fórmula en la que coinciden los intereses políticos que pretender ganar la próxima elección y los intereses corporativos que, frente a un éxito antiinflacionario temporario, logran restarle importancia a las reformas estructurales que afectarían sus intereses.

No perdamos una próxima oportunidad, pues puede ser la última antes de la instauración de Argenzuela.

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