La energía en 2022: por qué segmentar las tarifas no solucionará el peso de los subsidios y el déficit

Aunque siempre puede haber sorpresas de último momento, se puede afirmar que el final del año marca una recuperación, aunque parcial, frente a lo exótico del 2020. Pero 2021 finaliza con una macroeconomía desordenada, alta incertidumbre, un riesgo-país que llegó a superar los 1900 puntos básicos, sin acuerdo con el FMI y con la sombra de una nueva cepa del COVID 19 que amenaza la tímida recuperación en curso.

Para el sector energético el fin de la cuarentena permitió recuperar niveles de producción en petróleo y gas, pero continúan profundizándose los desequilibrios estructurales previos a la pandemia. Es decir, continúa el congelamiento de precios y tarifas, la intervención de los Entes Reguladores bajo jurisdicción nacional y aún no se conoce estrategia ni plan que pueda dar indicios de la dirección de la política energética de la actual administración.

Las consecuencias son notables y se traducen en un deterioro generalizado de la producción, el transporte y la distribución de energía al mismo ritmo del crecimiento de los subsidios. El año 2021 terminará con transferencias corrientes (subsidios) al sector energético por USD 10.500 millones, es decir, el equivalente al 2.5% y 3% del PBI respectivamente si se suman los subsidios al transporte. Suma lo mismo que el déficit primario. Dicho de otra forma, sin subsidios no existiría déficit primario y por lo tanto este ítem se transforma en el eje de cualquier programa fiscal sea éste agresivo o cosmético.

Si para 2022 la idea es mantener la receta actual de congelamiento tarifario, intervención y anomia institucional, los problemas del sector se profundizarán posiblemente a limites insostenibles no solo por la velocidad de la inflación, que devora el valor de las tarifas, sino también por crecientes restricciones de índole fiscal, social e industrial. Por lo tanto, el gobierno se enfrenta a una encrucijada: tendrá que aumentar tarifas por encima de la inflación que se proyecta con piso en 60% o financiar un aumento considerable de subsidios a la energía, o bien una combinación de ambas en un contexto local y de precios internacionales que le pone piso a los subsidios en USD 10.000 millones aún con aumento de aumentos y/o segmentación de tarifas.

Para proyectar un orden de magnitud de los subsidios en 2022 se presentan dos escenarios.

Escenario 1: Presupuesto 2022

El presupuesto 2022 propone tarifas que cubran el 43% del costo en electricidad y el 83% en gas natural. Con supuestos de volúmenes de importación de gas similares a 2021 y precios del GNL y gas natural de Bolivia de USD 15 y USD 8 por millón de BTU respectivamente, se pueden estimar subsidios al sector eléctrico por USD 6.300 millones, a IEASA (por importación de gas) por USD 2.800 millones y finalmente el Plan Gas AR por USD 1.700 millones. El resultado es la suma de USD 11.300 millones, es decir el 2,5% del PBI1 .

Este escenario, que estimamos piso para el próximo año implica un aumento del 13% respecto a 2021 aún con los aumentos de tarifas implícitos en el presupuesto (72% en electricidad y 60% en gas). En estos escenarios no se consideran los efectos del congelamiento en distribución. Edenor y Edesur, las mayores distribuidoras del país, enfrentan perdidas de $13.000 millones y $15.000 millones respectivamente al tercer trimestre de 2021.

Esta situación es a todas luces insostenibles ya que amenaza la calidad del servicio público y la solvencia de las empresas a la vez que pone más presión sobre tarifas y/o sobre subsidios por la acumulación de deudas con CAMMESA.

Escenario 2: Sin aumentos, sin acuerdo con el FMI

La simulación de un escenario sin aumentos de tarifas, donde no se cumplen las pautas del presupuesto, y sin acuerdo con el Fondo, los subsidios se disparan a USD 15.600 millones. El sector eléctrico demandaría casi USD 9.000 millones, IEASA, USD 3.100 millones y el Plan GAS, por efecto de la inflación sobre el precio que paga la demanda terminaría en USD 2.600 millones.

En este escenario las transferencias por subsidios aumentan 56% respecto a 2021 y ubican al sector en una situación similar a 2014 donde la demanda pagaba menos del 20% del costo de la energía y los desequilibrios requerían una urgente solución. En este escenario, la corrección de precios y tarifas se vuelve tan inevitable como severa la corrección tarifaria para el usuario.

El 2022 será el tercer año de la actual administración que prometió, en su discurso inaugural, implementar la ya celebre “segmentación tarifaria” que no es otra cosa que la aplicación de un subsidio cruzado discriminando usuarios por algún parámetro: consumo, lugar de residencia, capacidad de pago, etc. Todavía sin fecha de aplicación ni diseño, la promesa de segmentar las tarifas difícilmente pueda solucionar las enormes distorsiones acumuladas. Su implementación implicaría aumentos bien por encima de la inflación para un porcentaje menor de clientes residenciales (entre un 15% al 25% de los hogares), mientras el resto de los usuarios no tendrían aumentos o deberían enfrentar aumentos menores.

Pero la discriminación por niveles de consumo ya está vigente, basta con observar los actuales cuadros tarifarios con nueve categorías de clientes en función de su nivel de consumo. La geo-referencia puede ayudar, pero no alcanza y la discriminación en base a “capacidad de pago” o “nivel de gasto de las familias” no sólo implican el acceso de información a resguardo por secreto fiscal y bancario, sino que distorsionan definitivamente la relación entre el costo y el pago por el servicio energético.

Tarifa social

El gobierno insiste en aplicar un sistema inédito que no encuadra en las buenas prácticas en la materia, que distorsiona precios y que choca con el marco normativo y regulatorio vigente, lo cual constituye una barrera legal adicional. El instrumento, aunque perfectible está disponible y espera: La tarifa social.

La experiencia reciente muestra que con criterios objetivos de inclusión y exclusión y en base a información de ANSES, la tarifa social focalizó subsidios en la demanda y llegó a cubrir al 25% de los usuarios eléctricos y a más del 30% de los usuarios de gas por red.

En síntesis, aún con los aumentos de tarifas superiores a la inflación, los subsidios aumentarán en 2022. El nivel dependerá de la aceptación social de los aumentos, de la política fiscal y la sustentabilidad de las cuentas publicas en el marco de un acuerdo con el Fondo y de cuán sostenible sea el actual esquema sobre el tipo de cambio.

Las simulaciones permiten estimar un piso de USD 11.300 millones mientras que, sin aumentos en tarifas, los subsidios pueden llegar a los USD 15.600 millones. Finalmente, un salto discreto en el tipo de cambio tendría impacto directo en el nivel de los subsidios energéticos a partir del alto componente dolarizado de los precios del petróleo y el gas natural. Por lo tanto, mantener constante la cuenta de subsidios implicaría aumentos de tarifas por arriba de la devaluación, tanto mayores cuanto mas grande sea la brecha entre precios y costos. El panorama es delicado y es el resultado de haber postergado decisiones y no haber enfrentado ninguno de los problemas aquí descriptos.

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