¿Cómo se hacen las leyes?

Los abogados hablan raro. Los jueces escriben en latín. Las leyes que debemos obedecer son incomprensibles para quienes no dominan la jerga. Los procesos judiciales son laberintos borgeanos. Grandes lujos que de la profesión que monopoliza el acceso a la justicia (no se puede hacer casi nada en tribunales sin pagarle a un abogado) y de una de las instituciones públicas con menor credibilidad (el 80% de la ciudadanía tiene poca o ninguna confianza en el Poder Judicial).

Justicia Abierta viene a simplificar lo que siempre nos preguntamos y no entendemos de ese mundo oscuro en el que se definen los límites de nuestros derechos.

¿Cómo se hacen las leyes en la Argentina?

Pueden presentar proyectos de ley el Poder Ejecutivo, cualquiera de los miembros de la Cámara de Diputados o de la Cámara de Senadores y, desde la reforma constitucional de 1994, también el pueblo a través de un procedimiento especial de iniciativa popular.

Los proyectos pueden entrar por cualquiera de las dos cámaras, salvo en algunos casos específicos: por ejemplo, las cuestiones tributarias o la iniciativa popular solo pueden entrar por Diputados. El sentido de esto es que allí está representado el pueblo, mientras que en el Senado estarían los representantes de las provincias.

La primera Cámara que interviene se llama “cámara de origen”; la segunda es la “cámara revisora”. El proyecto ingresa y se gira a una o más comisiones, que pueden trabajar por separado o juntas, y luego pasa al cuerpo para ser debatido y votado. Los proyectos pueden ir directamente al plenario sin pasar por las comisiones (este es el tratamiento “sobre tablas”), pero en ese caso la ley tiene que ser aprobada por dos tercios de los votos emitidos. La regla general para aprobar leyes es la mayoría absoluta de los votos emitidos y en algunos casos la Constitución exige una mayoría especial. Las leyes electorales, por ejemplo, requieren mayoría absoluta pero de la totalidad de los miembros de las cámaras.

Pero, ojo, mayoría absoluta no es, como se cree, la mitad más uno; es más de la mitad.

Para sesionar, cada una de las cámaras necesita tener el famoso quórum. Esto es muy importante porque en muchos casos es más difícil conseguir el quórum que los votos para aprobar la ley. Esto es así porque el quórum exige mayoría absoluta de los miembros. Muchos legisladores que están en contra de un proyecto negocian dar quórum y después se abstienen o se levantan al momento de votar. “Vale más votar con la cola que con la mano”, dicen algunos.

Si el quórum es mayoría absoluta de los miembros, es más de la mitad. En el caso de los números pares es fácil. El Senado tiene 72 miembros, la mitad es 36, el quórum es 37. Por eso después de las últimas elecciones del 14 de noviembre las cosas cambiaron para el Frente de Todos: antes tenía 41 y ahora tiene 35 senadores, por lo que le faltan 2 para tener quórum propio. Pero en la Cámara de Diputados es distinto porque el número es impar: 257. La mitad es 128,5. Esto quiere decir que el quórum, la mayoría absoluta, es de 129 diputados.

Cuando una Cámara aprueba el proyecto, pasa a la revisora. Si la revisora lo desecha completamente, no es ley y no puede volver a tratarse durante ese año legislativo. Si la Cámara revisora le hace algún cambio, el proyecto vuelve a la Cámara de origen, que tiene dos posibilidades.

Por un lado, puede aprobar los cambios. Para eso necesita los mismos números de siempre (mayoría absoluta de los votos emitidos). Pero también puede querer insistir con la redacción original que ella le había dado cuando mandó el proyecto a la revisora. Para eso, para insistir, necesita la misma mayoría que haya conseguido la Cámara revisoría. O sea: si la revisora hizo cambios por mayoría absoluta, la de origen ganará la discusión con mayoría absoluta, pero si la Cámara revisora hizo cambios con dos tercios de los votos emitidos, la de origen solo podrá imponer su redacción inicial si también consigue los dos tercios. Parda gana la mano y mano es siempre la Cámara de origen. Lo que no puede hacer es introducir nuevos cambios a su primera redacción.

Una vez que las dos Cámaras aprueban el proyecto, pasa al Poder Ejecutivo para que promulgue la ley, para que la haga publicar. Esto se puede hacer por un decreto de promulgación o sin hacer nada. Si transcurren 10 días y no pasa nada, el Boletín Oficial, que depende de la Secretaría Legal y Técnica (bajo la órbita de Presidencia), publica la ley. ¿Cuándo entrará en vigencia? Cuando lo establezca la propia norma y, si no dice nada, a los 8 días de su publicación.

Pero en esos 10 días el Poder Ejecutivo puede hacer otras dos cosas. Primero, puede vetar la ley de manera parcial y promulgar una parte, siempre que no afecte el espíritu y la integridad de la norma. Frente a esto, el Congreso podrá actuar con el mismo procedimiento que se aplica para el control de los decretos de necesidad y urgencia.

La otra alternativa es vetar totalmente la ley y devolvérsela al Congreso, que para insistir necesitará de los dos tercios de los votos emitidos en ambas Cámaras. Esto es muy poco habitual: son pocos los vetos totales y en general subsisten, o sea, no son revertidos por los legisladores. Un ejemplo de cada lado: Cristina Fernández de Kirchner vetó el 82% móvil a los jubilados en 2010 y Mauricio Macri vetó la doble indemnización laboral en 2016.

Esto es lo que dicen la Constitución, las leyes y los reglamentos de las Cámaras sobre cómo debe ser el procedimiento de sanción de leyes. Sobre cómo es en realidad, mejor preguntar por las salchichas.

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