La trampa de la movilidad jubilatoria

El Senado acaba de dar media sanción a la fórmula que se aplicará para la movilidad previsional a partir del año 2021. Aunque el debate está centrado en el posible impacto sobre el poder adquisitivo de los haberes jubilatorios, se está obviando otra discusión de enormes repercusiones políticas: ¿qué posibilidades tiene el mecanismo propuesto de perdurar en el tiempo sin provocar un colapso fiscal o social? Dado que, por un lado, la mayoría de los haberes son muy magros (la mínima sólo cubre cerca de un 40% del costo de una canasta básica específica para adultos mayores) y, por el otro, el déficit es muy alto (este año 2020 estará en el orden de los 3 puntos del PBI), el camino que debe recorrer la fórmula que se apruebe es muy angosto y cualquier desvío que se produzca, ya sea por el lado fiscal o el social, la puede hacer colapsar. Este fenómeno propio de la Argentina, que explica el replanteo periódico de las fórmulas automáticas de ajuste, es lo que podríamos llamar la trampa de la movilidad jubilatoria.

Esta fórmula supone ser el fruto de 17 reuniones a lo largo de varios meses con la participación de 24 expositores especializados en el tema. No estoy seguro que todos estos expositores estén conformes con el mecanismo finalmente aprobado, sobre todo teniendo en cuenta las opiniones vertidas por muchos de ellos desaconsejando varios elementos que finalmente se introdujeron en la fórmula que pronto tratará Diputados. Peor aún, a último momento el Senado introdujo cambios importantes cuyos impactos parecerían no haber sido debidamente evaluados.

El problema fundamental de esta fórmula es la imposibilidad de predecir su comportamiento en el tiempo y, por lo tanto, en cualquier momento puede afectar fuertemente el poder adquisitivo de los haberes o desestabilizar el frente fiscal. Esto sucede en Argentina con casi todas las fórmulas de movilidad automáticas, pero esta fórmula en particular contiene un error metodológico que la torna aún más imprevisible. El error al que me refiero es que vulnera un principio básico de las matemáticas que todos conocemos vulgarmente como: “no se pueden sumar peras con manzanas”. Voy a explicar este aspecto de la forma más sencilla posible.

La primera parte de la fórmula mide variaciones salariales en forma trimestral y ahí no hay nada que objetar porque se comparan valores puntuales del salario (Ripte o Indec) entre el inicio y el final del trimestre y, salvo algún desfasaje necesario para disponer de la información, esa variación representa bastante bien lo que pasó con los salarios durante el trimestre de referencia. Sin embargo, cuando vamos a la otra mitad de la fórmula -que mide la variación de la recaudación tributaria de Anses por beneficio- nos encontramos que ahora no se miden variaciones puntuales sino variaciones de flujos monetarios y eso implica sumar pesos de distintas épocas y luego compararlos como si fueran lo mismo, es decir sumamos “peras con manzanas”. Las consecuencias pueden ser devastadoras, sobre todo porque esta comparación también se utiliza para el tope anual de la movilidad (ahora con el total de recursos de la Anses y no sólo los tributarios), y como explico en el próximo párrafo los resultados que arroja la fórmula no tienen nada que ver con la realidad.

Supongamos -para simplificar-que la recaudación total de la Anses crece todos los meses exactamente al ritmo de la inflación y que no hay estacionalidad en la recaudación. Si un año determinado la inflación fue del 1% todos los meses y al siguiente la inflación fue del 2% todos los meses, al finalizar este segundo año se va a comparar la recaudación de ese año contra la del primer año para determinar el tope máximo del 103%. Haciendo los cálculos correspondientes veremos que la fórmula aprobada por el Senado arrojaría una variación de la recaudación del 20,3% y un tope de ajuste del 20,9% (por el “plus” del 3%). Por otro lado, al 2% mensual, la inflación del segundo año fue del 26,8% y, a pesar de que la recaudación se mantuvo mes a mes en términos reales, se establece un tope que está 6 puntos por debajo de la inflación (¡26,8 vs. 20.9!).

Si se produjera la situación inversa (inflación del 2% mensual un cierto año y del 1% mensual el siguiente) la fórmula aprobada por el Senado arrojaría una variación de 18,7% (y un tope del 19,3% con el “plus”). Sin embargo, la inflación de ese segundo año sólo fue del 12,7% y la recaudación se mantuvo en términos reales. Es decir se podrían estar otorgando ajustes de más de 6 puntos (18.7 vs. 12.7) por encima del aumento real en la recaudación provocando un serio daño a las cuentas públicas.

La única forma en que la variación de los flujos mida correctamente lo que sucedió con la recaudación es que todos los años no sólo la inflación sea la misma, sino que además coincida la inflación de cada mes calendario con la del año anterior. Esto nunca sucedió ni sucederá mientras tengamos inflación.

Este fenómeno distorsivo se irá repitiendo cada año generando resultados totalmente impredecibles, ya que nadie puede estimar adónde conducirá la acumulación sistemática de errores. Sólo se sabe que si la inflación viene en aumento se castiga el poder adquisitivo de los haberes y si empieza a decrecer se incrementa el déficit fiscal. Dada la magnitud del gasto previsional total (del orden del 11% del PBI) difícilmente este mecanismo tan imprevisible ayude en las negociaciones con el FMI.

Es sorprendente el enfoque cortoplacista de los promotores de esta fórmula que afirman sin ningún fundamento que permitirá como mínimo mantener el poder adquisitivo de los haberes. Puede ser que esto suceda casualmente durante 2021 –salvo que se dispare la inflación por encima de lo presupuestado- porque las variaciones salariales y recaudatorias que contempla la fórmula se van a medir con respecto a una base muy depreciada por la pandemia. Pasado el efecto del rebote pospandemia, el diseño de la fórmula es tal que resulta imposible predecir su comportamiento y por lo tanto sus impactos en lo social y/o fiscal. Es probable entonces que un mecanismo que, se supone, debería durar por lo menos una generación deba ser desmantelado en el corto plazo con la consiguiente frustración y desconfianza que genera en millones de personas.

El argumento de que la fórmula de movilidad que rigió entre 2009 y 2017 (ley 26.417), muy similar a la recientemente aprobada (excepto que ahora el ajuste es trimestral), produjo una mejora del poder adquisitivo de más de 20 puntos soslaya varios aspectos: a) no se conoce muy bien la inflación de esos años por la intervención del Indec; b) anduvo bien durante los años de reactivación económica y aumento del empleo registrado, pero no fue infalible ya que el poder de compra se vio afectado durante las crisis de 2014 y 2016 (perdió casi 10 puntos ese año), c) los recursos para afrontar las moratorias no se descontaban de la fórmula, presionando fuertemente el flanco fiscal y d) si esta fórmula hubiera estado vigente durante 2018 y 2019 hubiera generado una pérdida de 22 puntos en el poder adquisitivo de los haberes. Resulta sorprendente que no se haya verificado la viabilidad social y sustentabilidad fiscal de la nueva fórmula aprobada a través de una simulación previa de lo que hubiera sucedido con la misma en caso de haberse aplicado durante los últimos 5 o 10 años. Buscando una analogía, sería equivalente a vacunar todo un país contra el COVID-19 sin haber testeado previamente la vacuna en una muestra representativa de la población.

En síntesis, el problema de esta fórmula es su imprevisibilidad que torna directamente imposible pronosticar su comportamiento a mediano y largo plazo. Al problema de matemática elemental explicado se le suman muchos otros elementos distorsivos: el desfasaje entre salarios e inflación, el impacto de las moratorias que no se suelen computar en la fórmula, la volatilidad de la recaudación tributaria (por ejemplo, el 42% del impuesto PAIS que va a la Anses depende de la política cambiaria), el impacto sobre la recaudación genuina por aportes y contribuciones de las caídas en el salario real y en el empleo formal.

Cuando al cabo de un semestre se deteriore fuertemente el poder adquisitivo de los haberes, la presión social para modificar o eliminar la fórmula será insostenible. En ese momento se intentará “burlar” de alguna manera la fórmula, como se hizo cuando se le quitaron a la Anses los recursos provenientes del 15% de la coparticipación y se decidió compensar ese déficit con aportes del Tesoro Nacional. Ahora se dispone de la “claúsula de legislación constante” que otorga una gran discrecionalidad. Cuando se aplique, el estallido probablemente se dé por el flanco fiscal. Llegará entonces el momento en que se deba diseñar una nueva fórmula que tenga más posibilidades de superar la “trampa de la movilidad jubilatoria”.

Ideas para una fórmula de movilidad

Parece muy poco probable que la fórmula aprobada por el Senado sea frenada por Diputados y, por lo tanto, deberá experimentarse un tiempo con ella. Luego será el momento de diseñar un mecanismo sencillo y previsible, que priorice el objetivo de preservar el poder adquisitivo de los beneficiarios y minimice la litigiosidad.

Asumiendo que la movilidad previsional no puede ni debe intentar resolver los problemas fiscales y estructurales de nuestro régimen jubilatorio (tarea que corresponderá encarar en un futuro próximo), se podría pensar en un mecanismo que contemple los siguientes lineamientos generales:

a) Se deberían establecer 3 índices de movilidad:

- un índice vinculado a los salarios –con un piso mínimo relacionado con la inflación- para todos aquellos beneficiarios que se han jubilado habiendo cumplido con todas las condiciones que exige la ley y que cuenten por lo tanto con un salario “sustituible”;

- un índice vinculado con la evolución del costo de una canasta básica de adultos mayores (a desarrollar por el Indec) para todas las prestaciones no contributivas y semi-contributivas (invalidez, PUAM, graciable, etc);

- un índice vinculado con la evolución de la Canasta Básica Total (que ya elabora el Indec) para el resto de las prestaciones sociales (AUH, AE, Asignaciones Familiares, Desempleo)

b) La movilidad debería ser trimestral para no deteriorar el poder adquisitivo al final del período de ajuste o, mejor aún, cada vez que el índice de referencia supere el 10%.

c) Podría existir una regla de “sustentabilidad” que mida periódicamente el total del gasto previsional contra el total de la masa de recursos previsionales (aportes y contribuciones, recursos tributarios específicos, rentas reales del FGS y aportes del Tesoro incluídos en el Presupuesto) y, en caso de superarse en cierto porcentaje, producir un ajuste en los haberes más elevados.

d) Cuando se verifique la situación opuesta y los recursos previsionales excedan el gasto previsional, se podría utilizar el excedente para mejorar los haberes mínimos con un objetivo a muy largo plazo de hacerlos coincidir con el costo de la canasta básica de adultos mayores.