Servicios de telecomunicaciones: Argentina y la consistencia en la confusión

Según la información recibida por la prensa, el Ente Nacional de las Comunicaciones (ENACOM) se apresta a reglamentar el DNU 690/20, dictado sorpresivamente en agosto, luego de su anuncio vía tweet presidencial. Circula un texto de dicho reglamento sin sus anexos, por lo cual no puede descartarse que éstos contengan definiciones no expuestas ni mencionadas en el cuerpo principal del proyecto de reglamentación. En todo caso, las omisiones en éste señalan una fuerte consistencia entre el DNU 690/20 y su reglamentación. El problema es que ambos son muy defectuosos y evidencian una confusión mayúscula sobre cómo debe lograrse el acceso universal a los servicios de las tecnologías de la información y las comunicaciones (TIC) que se pregona.

El contenido del DNU 690/20 es por sí mismo muy problemático. El mismo define a las TIC –donde se incluye Internet, telefonía celular y TV paga– como un “servicio público esencial y estratégico en competencia”, y supone que ello habilita al gobierno a intervenir de manera directa en la autorización de los precios que enfrentan los usuarios finales. Pero está plagado de ambigüedades e indefiniciones, producto tanto de una redacción poco clara como de fundamentos irrazonables e improvisados. Según expliqué oportunamente en otro lugar, dicho DNU confunde (por mención u omisión) conceptos básicos como son los de “servicio público”, “servicio de interés público” y “facilidad esencial”, de los cuales la doctrina regulatoria universal deriva intervenciones públicas de distinta naturaleza, desde la defensa de la competencia (incluyendo aquí el control de la estructura sectorial y las conductas competitivas de las empresas, y eventualmente también la fijación de precios mayoristas –entre prestadores– o la regulación del “acceso abierto”) hasta la regulación directa de precios finales cuando no hay competencia efectiva posible y los servicios son homogéneos y “simples”.

Uno de los aspectos más llamativos del DNU fue cómo invocó la necesidad de asegurar el acceso universal a las TIC. No porque no fuera razonable incorporar una “prestación básica universal obligatoria”, o porque fuera demasiado ambicioso en los servicios y alcance de cobertura de ésta, sino por la absoluta ausencia de mención sobre cómo debería lograrse el financiamiento del “servicio universal” emergente.

Más aún dado que en las telecomunicaciones ya existe desde el año 2000 (Decreto 764/00) un fondo para financiar la prestación de servicios con tarifas diferenciales a personas, instituciones o áreas geográficas que no puedan enfrentar el costo pleno de los servicios. Dicho fondo, fortalecido en 2014 por medio la propia Ley 27.078 de Argentina Digital, está formado por el 1% de la facturación total del conjunto de las empresas del sector (es decir, de los fondos que éstas normalmente cobran a sus propios usuarios finales al fijar libremente sus precios), y se corresponde claramente con lo que la mejor práctica internacional recomienda para financiar la prestación de un servicio universal en un contexto donde hay empresas que proveen servicios diferenciados y que además compiten entre sí: el aporte porcentual uniforme asegura mantener “nivelado el campo de juego”, evitando que un prestador deba enfrentar una carga de desproporcional porque en su área o en su servicio específicos exista una participación desproporcionada de usuarios a ser beneficiados con tarifas inferiores al costo; además, de esta manera los tamaños de los programas de servicio universal pueden ajustarse a la magnitud del fondo disponible, procediendo a aumentar o reducir el financiamiento de dicho fondo de forma transparente y equilibrada.

No entra en la cabeza de nadie que el subsidio para el servicio universal pueda o deba recaer sobre las empresas que prestan el servicio: no porque al regulador le deba importar la felicidad de los accionistas de dichas empresas sino porque en caso de pretender que sean los prestadores quienes paguen con sus propios recursos esos beneficios conduciría al rápido deterioro de sus inversiones, su retraso y encarecimiento, con un perjuicio directo sobre los propios usuarios del servicio. En definitiva, es la competencia (fortalecida por una intervención pública decidida a facilitarla y no a regular precios finales) la que debe acotar la rentabilidad de los prestadores al tiempo que los usuarios (subsidiados o no) reciben servicios con mejor calidad, disponibilidad y precio a lo largo del tiempo.

De eso no se habla

Pues bien, el texto del proyecto de resolución del ENACOM, pese a definir con precisión los servicios básicos que deberán ser provistos a precios mínimos por los distintos prestadores de servicios de TIC (y de telefonía fija), ni siquiera menciona la existencia del fondo del servicio universal. Tampoco aparece allí el término “financiamiento”. Sí se dice pomposamente que “se crean nuevos derechos”, lo cual (junto con la omisión anterior) confirma que sus redactores entienden que éstos deben ser financiados (pagados) por los prestadores. Porque, dicho sea de paso, desde marzo los precios de los servicios de las TIC están congelados, previéndose que ENACOM sólo autorizará aumentos del 5% al 8% desde enero de 2021 (pese a que la inflación y la devaluación oficial acumuladas desde entonces rondan el 25% y el 35% respectivamente).

Es a todas luces un razonamiento infantil: cubrir el 30% o 40% de la población (todas las personas con ingresos menores a $ 40.000 mensuales, de cualquier fuente, a sus hijos de entre 16 y 18 años, a las entidades de bien público, bomberos, etc.) con servicios de TIC fuertemente subsidiados, cuyos montos a veces están definidos en términos relativos a los servicios libres de menor valor (por ejemplo, en el caso de la prestación básica universal de TV por suscripción se ordenan descuentos entre 20% y 30% respecto de los planes no subsidiados de menor valor), no hará más que afectar negativamente –de forma arbitraria e insostenible– la rentabilidad o incluso la sostenibilidad de las empresas del sector. Éstas responderán con menores inversiones, peores servicios y múltiples estrategias de elusión (por ejemplo, deteriorando los paquetes de programas incluidos en los planes más básicos de TV paga y migrando hacia planes Premium los canales más atractivos, etc.), provocando tal vez intervenciones regulatorias adicionales que no harían más que profundizar el error, pudiendo llegar incluso a afectar las libertades de prensa y de expresión.

En un país donde las políticas públicas suelen oscilar entre extremos, habilitar la regulación de los precios finales de los servicios de las TIC y crear “nuevos derechos” (en realidad, aplicar de manera más efectiva los derechos que formalmente existen desde el año 2000) omitiendo la experiencia y posibilidades que permite la utilización del fondo de servicio universal en el sector de las telecomunicaciones, provocará a la larga un fuerte daño a todos los usuarios de estos servicios, incluso a los que se dice querer asistir. Seguramente exista espacio hoy en la Argentina para iniciar una discusión seria sobre la importancia crucial que han ganado los servicios de las TIC en el funcionamiento de una sociedad moderna e inclusiva, y sobre la mejor respuesta pública al respecto. Pero ello debe hacerse con un mínimo de razonabilidad, capacidad técnica y apertura democrática, ausentes en el DNU 690 y aparentemente también en su reglamentación.

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