Coparticipación de impuestos: la Argentina aparece como la campeona de la solidaridad provincial

Más allá de algunos detalles irrelevantes, como que los fondos recibidos por la CABA oportunamente por el traspaso de la policía no fueron retirados de las provincias sino de la Nación, o que los fondos retirados de la CABA no irán a todas las provincias sino sólo a la de Buenos Aires. Se pueden omitir también cuestiones legales o de oportunidad. Lo que se está discutiendo es el federalismo y el componente solidario y equitativo. Es un tema importante porque un inadecuado diseño redistributivo puede generar malos incentivos para el desarrollo económico y social del país. Pero la bruma del virus debería obstruir la importancia de todo lo que esté más allá de lo urgente. Hoy no hay medida más eficaz y ética que la de financiar lo indispensable con emisión monetaria, coparticipándola.

Así resulta inadecuado retirar recursos de algunos lugares y sectores para financiar a otros; no es momento de redistribución geográfica, es momento de redistribución temporal. Pero lo que resultaba inoportuno terminó siendo real, obligando a discutirlo aun en este contexto.

Solidaridad y empatía reflejan virtud en todos los que forman la sociedad, pero un exceso de altruismo sacrificial, como el de los mártires, puede ser patológico, sobre todo cuando persiste en el tiempo sin fecha de vencimiento. ¿Cuán solidario es el esquema de coparticipación argentino?

En el siguiente cuadro se observan las transferencias netas de recursos fiscales por provincia o región, en España, Italia y Argentina. Cuánto reciben y cuánto aportan al fisco de manera permanente o estructural, omitiendo transferencias discrecionales que han sido muchas y variadas según el gobierno de turno. Se exponen las siete provincias de mayores recepciones netas (reciben más de lo que aportan) y las siete provincias con los mayores aportes netos (aportan más de lo que reciben).

Esto puede ser depurado de infinitas maneras, pero es muy posible que la Argentina sea la campeona de la solidaridad, con provincias recibiendo cerca de la mitad de su actividad económica. La CABA casi duplica la solidaridad de Lombardía o Madrid, y es tres o cuatro veces mayor que la de Cataluña o Véneto, cuyos habitantes frecuentemente protestan las asimetrías fiscales.

La provincia de Buenos Aires, que concentra gran parte de la pobreza del país, es aportante neta cuando debería ser receptora neta. Fuera del cuadro, otras experiencias como las de EEUU o Canadá tienen federalismos más autónomos y menos dadivosos. ¿Cómo debería orientarse la solidaridad con miras a un desarrollo económico y social?

En Italia, reforma constitucional mediante, se conformó un federalismo novedoso cuyo esquema continúa discutiéndose. Se atenuaron algunos excesos de transferencias entre norte y sur, pero no en la medida de lo esperado y tampoco el proceso fue acompañado por una estrategia de homogeneización de infraestructura y educación.

Desarrollo desigual

La consecuencia es que no se observa una notoria reducción de la brecha de desarrollo y se ha acentuado un flujo migratorio de jóvenes con elevada educación hacia el norte, lo que promete un ensanchamiento de esa brecha.

Tanto en España como Italia, la discusión sobre la distribución fiscal en el territorio impuso como objetivo la reducción gradual del empleo público, especialmente en las provincias en donde su participación en el total de empleo era exagerada. Coincidieron en que mucho empleo público no es sinónimo de más Estado o mejores bienes públicos.

En la España de hoy, Cáceres es la provincia con mayor proporción de empleados públicos, un 36% del total. Le sigue Teruel con 30%, una provincia de 130 mil habitantes. En ellas, la proporción del empleo público ha subido porque muchos trabajadores privados migraron hacia zonas más dinámicas desde la crisis de 2008. Les siguen otras provincias en donde la cuarta parte de los trabajadores son públicos.

En Argentina, hay 19 grandes aglomeraciones urbanas con empleados públicos que superan el 30% del total, muchas superando el 40%, algunas el 50%. Parece exagerado, y eso es financiado con impuestos que luego son transferidos por el régimen de coparticipación.

En los países federales no debe haber culpas geográficas. En todos se han generado economías de aglomeración que hicieron crecer algunos centros urbanos más que otros. La misteriosa y sencilla ley de (George) Zipf ordena y predice el tamaño de las grandes urbes y da cuenta de esta regularidad a nivel mundial. Y fueron los flujos migratorios internos los que permitieron siempre aprovechar mejor lo que la aglomeración brindaba.

En EEUU, las Dakotas del norte y sur, o Wyoming, tienen menos habitantes que muchas de las provincias argentinas, y con una densidad poblacional mucho menor. Claro, abundan desiertos. Pero siempre se puede poblar un desierto con un bello edificio público frente a una plaza. Y son un canto a la productividad; pusieron la energía en desarrollar lo que se podía desarrollar, con un ojo en el futuro. Lo que no se pudo, migró hacia otros lados. Dakota del Norte, por ejemplo, es uno de los tres estados de ese país con mayor gasto público per cápita; pero los empleados públicos son sólo el 19% del total y ya van 10 años con superávit fiscal, sin ayuda del resto del país.

Requisitos para progresar

Hay que comenzar a plantear estas cuestiones, al menos de manera incipiente. Con una buena planificación, y tiempo prudente, mucho es posible y hay que entender que, si se quiere competir con los productos del mundo con salarios medios como los argentinos, urge incrementar la productividad. Si la mitad de un producto argentino es Estado (en forma de impuestos), un Estado ineficiente condena al estancamiento.

Hoy los Estados compiten para bajar impuestos mientras en la Argentina se los sube. Reemplazar recursos permanentes e incondicionados por infraestructura y educación es, así, un deber para generar igualdad de oportunidades. Federalismo es autonomía y responsabilidad, y las provincias tienen mucha riqueza, tanto actual como potencial. La solidaridad es indispensable, pero debe estar atada a un compromiso activo de deseado desarrollo; quien la recibe no tiene que quedar en una posición pasiva, estigmatizada, de víctima.

San Martín de Tours tuvo el gesto piadoso de compartir la mitad de su manto con un mendigo desnudo, durante un crudo invierno. Recuerdo al psicoanalista Lacan afirmando, con su habitual delicadeza, que tal vez “el mendigo mendigaba otra cosa, quizás que San Martín lo mate o lo bese…”

¿Cambiar el diseño de transferencias fiscales va a llevar al desarrollo? No en soledad, pero ya se va conociendo que poner la energía en un solo instrumento para resolver problemas variados y complejos termina haciendo naufragar toda iniciativa, por lo que conviene aplicar estrategias más balanceadas. No puede caer todo el peso sobre en el gasto superfluo, ni en lo previsional (donde también desborda solidaridad), ni en el poder adquisitivo de los salarios, atados al tipo de cambio. La distribución de incentivos en el territorio, balanceando ayuda con estímulos al desarrollo, debe ser también uno de esos instrumentos.

Es tiempo de pensar en una solidaridad condicionada a un plan (¿de 15 años?) y un control de gestión que apunte al desarrollo de las actividades buscadas, plan diseñado por los Estados provinciales al amparo de un consejo interdisciplinario de especialistas. Imaginar el proceso imbuido de épica y convicción. Como sucedió en otros países, permitirá ordenar las ideas, reducir gradualmente el empleo público por habitante y gastos públicos innecesarios en provincias y municipios, junto con medidas de eficiencia en gastos sí necesarios.

En ese plan, transferencias incondicionadas irán siendo reemplazadas por gastos en capital que permitan cumplir los objetivos.

La Constitución dictamina que la distribución fiscal debe priorizar el desarrollo equitativo. ¿Tiene que existir esa redistribución si no se aplica efectivamente al mismo? No hay que negar el problema. Menciones recientes a “repúblicas provinciales” están mostrando, escondidas tras el velo del chiste, una inquietud y cierto hartazgo a un sistema deslegitimado.

El autor es economista. Fue subsecretario de Programación Económica y director en el Banco Nación

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