La reforma judicial requiere de un debate amplio, plural y abierto en el Congreso

“La injusticia en cualquier parte es una amenaza a la justicia de cualquiera”, Martin Luther King.

El Poder Ejecutivo Nacional (PEN) presentó ante el Congreso un proyecto de ley (en adelante “el Proyecto”) que propone la reforma de la organización y competencia de la Justicia Federal con asiento en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y en las provincias. La iniciativa se encuentra estructurada con un total de seis Títulos y mismo número de Anexos que la acompañan.

El Título I centra su propuesta en la modificación de la actual competencia de la Justicia Penal Nacional y Federal con asiento en la CABA, aunado a las disposiciones que pretenden promover la implementación del nuevo Código Procesal Penal Federal (CPPF) en este ámbito geográfico y efectivizar el total traspaso de competencias ordinarias a la Justicia Penal, Contravencional y de Faltas de la CABA.

Por otro lado, el Título II propone una serie de modificaciones sobre el fuero Civil y Comercial Federal y el fuero Contencioso Administrativo Federal, con asiento en la CABA (extremo que mereció un cuestionamiento por parte de los Jueces integrantes de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Civil y Comercial Federal –mediante Acordada del 6/8/2020–).

En tercer orden, el Título “Justicia Penal Federal con asiento en las provincias” estipula una serie de reformas sobre los juzgados y dependencias del Ministerio Público del fuero federal enfocadas en lo que la iniciativa considera como fortalecimiento del servicio de administración de justicia de las unidades federativas que integran la República.

A su vez, se estipula un apartado destinado al establecimiento de reglas de actuación para los jueces y juezas de todos los fueros de la Justicia Federal (Título IV) y, por último, dos Títulos que contienen disposiciones destinadas a operativizar las propuestas de reformas en los artículos que los antecedentes (Título V sobre “Modificación de Normas” y Título VI sobre “Disposiciones Finales”).

Con carácter complementario a la presentación del Proyecto, el Presidente de la Nación junto con la firma del Jefe de Gabinete y de la Ministra de Justicia y Derechos Humanos, dictó con fecha 29 de julio de 2020 el Decreto 635/2020 que promueve la creación del denominado “Consejo Consultivo para el Fortalecimiento del Poder Judicial y del Ministerio Público”.

En lo sucesivo procuraremos bosquejar los lineamientos esenciales sobre las propuestas y modificaciones vinculadas a la organización judicial en materia penal; enlazándolas con los principales fundamentos expuestos por el PEN en su mensaje de elevación al Congreso nacional. Asimismo, brindaremos algunas consideraciones técnico-jurídicas que –entendemos– contribuirán a enriquecer el debate que una temática tan relevante para nuestra Nación merece en dicho plano de análisis.

Para comprender la reforma judicial, previamente es necesario conocer cómo está organizada hoy en día la justicia federal a nivel nacional y cuáles son los delitos que allí se investigan (delitos federales).

Partamos por señalar que el Poder Judicial de la Nación es ejercido por la Corte Suprema de Justicia de la Nación (CSJN) y por los demás tribunales inferiores establecidos por el Congreso en el territorio argentino (arts. 108 y 75, inciso 22 de nuestra Carta Magna); el cual se divide en 17 (diecisiete) distritos judiciales federales. Cada distrito federal se corresponde con una Cámara Federal de Apelaciones. Hay Cámaras Federales de Apelaciones que intervienen en más de una provincia, pues hay 17 distritos judiciales federales para 24 provincias. Cada uno de ellos cuenta con una estructura organizacional para satisfacer el acceso a la justicia en aquellos casos que allí se susciten.

En uso de esa facultad, a partir de la ley 24.050, el Congreso nacional dispuso la división del territorio nacional en diecisiete (17) distritos judiciales federales: Comodoro Rivadavia, General Roca, Bahía Blanca, Mendoza, Córdoba, Tucumán, Salta, Resistencia, Corrientes, Posadas, Paraná, Rosario, Mar del Plata, Ciudad de Buenos Aires, San Justo, La Plata y San Martín.

Algunas jurisdicciones coinciden con la provincia a la que pertenecen, como es el caso de la jurisdicción de Paraná –que coincide territorialmente con la provincia de Entre Ríos, a la que pertenece—, mientras que otras abarcan varias provincias. Tal es el caso del distrito de Córdoba, que excede los límites políticos de la aludida provincia homónima e incluye también a la Provincia de La Rioja. Lo mismo ocurre con la jurisdicción de Tucumán, que incluye a la provincia homónima y se extiende a las provincias de Santiago del Estero y Catamarca. Además, se puede observar que existen jurisdicciones que no coinciden con los límites políticos establecidos, sino que se encuentran agrupadas de tal manera por cuestiones de cercanía y conveniencia. La jurisdicción de Resistencia es un ejemplo de lo expuesto, porque abarca la totalidad de las provincias de Formosa y Chaco y el norte de la provincia de Santa Fe.

A su vez, las provincias con mayor densidad poblacional se encuentran divididas en múltiples jurisdicciones judiciales –la provincia de Buenos Aires es parte de las jurisdicciones de La Plata, San Martín, San Justo, Mar del Plata y el Este de la jurisdicción de Bahía Blanca—. Por otra parte, se determinaron jurisdicciones territorialmente más extensas por motivos de la baja densidad poblacional. Tal es el caso de la jurisdicción de Comodoro Rivadavia, que se extiende sobre las provincias de Chubut, Santa Cruz y Tierra del Fuego.

Cada uno de los 17 distritos cuenta con una estructura judicial para satisfacer el acceso a la justicia en aquellos casos que se susciten en la respectiva jurisdicción y lograr una administración de justicia más eficiente y más accesible para los justiciables. De esta manera, cada una de las aludidas jurisdicciones cuenta con diversos Juzgados Federales de Primera Instancia distribuidos en la extensión territorial.

Por su elevada densidad poblacional, el territorio de la CABA y del conurbano bonaerense, a su vez, se subdivide en una mayor cantidad de jurisdicciones. Por aquel motivo (asociado a una mayor demanda en la administración de justicia), los juzgados federales allí establecidos tienen una competencia más específica, según cual sea la materia del conflicto que los justiciables busquen resolver: penal, electoral, civil, comercial, etc. Así, y sólo como ejemplo, los juzgados que tienen competencia exclusivamente penal son el Juzgado Federal de Primera Instancia en lo Criminal y Correccional de San Martín Nº 1, el Juzgado Federal de Primera Instancia de Azul N° 1 y el Juzgado Federal de Primera Instancia de Mar del Plata Nº 1. Otro ejemplo de juzgados con competencia específica, en este caso civil y comercial, es el Juzgado Federal de Primera Instancia de Azul N° 2.

Por el contrario, en las jurisdicciones con menor densidad poblacional, los juzgados federales suelen tener competencia múltiple, sobre todo asunto federal que se presente en la jurisdicción de las diversas materias federales existentes (informalmente se los denomina “multifueros”). Ejemplos de ello son los Juzgados Federales de Primera Instancia de Río Grande, de Caleta Olivia, de Paso de los Libres y de San Luis.

Sin embargo, a medida que fue aumentando la litigiosidad en estas jurisdicciones, se han ido creando nuevos juzgados federales, a fin de satisfacer la demanda por el servicio de justicia. Así, se crearon por ley nuevos juzgados, como el Juzgado Federal de Primera Instancia en lo Federal con asiento en la ciudad de Gualeguaychú, provincia de Entre Ríos, el Juzgado Federal de Primera Instancia de Oberá, provincia de Posadas, el Juzgado Federal de Primera Instancia en lo Civil, Comercial y Contencioso Administrativo de San Justo, el Juzgado Federal de Primera Instancia de Santiago del Estero N° 2 y el Juzgado Federal de Primera Instancia de Venado Tuerto.

Además, cada jurisdicción cuenta con una Cámara Federal del distrito (que actúa como superior de aquellos juzgados) y Tribunales Orales Federales.

La máxima instancia a nivel federal penal es la Cámara Federal de Casación Penal; que constituye el tribunal revisor de las resoluciones en materia penal federal en todas las etapas del proceso –por vía de los recursos de inconstitucionalidad, casación y revisión– en la medida que las decisiones recurridas sean sentencias definitivas o equiparables.

Lo expuesto respecto de la organización de la Justicia Federal con competencia penal puede ser resumido con la siguiente imagen:

Por otra parte, en 2014 entró en funcionamiento la Cámara Nacional de Casación en lo Criminal y Correccional de la Capital Federal, que interviene en los recursos de inconstitucionalidad, casación y revisión interpuestos contra las sentencias y resoluciones dictadas por: los tribunales orales en lo criminal y correccional de la Capital Federal; los tribunales orales de menores; la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Criminal y Correccional; y los jueces nacionales de ejecución penal con asiento en la CABA. Estos organismos integran lo que coloquialmente se conoce como “justicia penal ordinaria” de la Capital Federal, que se diferencia de la ya referida “Justicia Federal”.

Así, la organización de la Justicia Nacional en lo Criminal y Correccional de la Capital Federal puede ser visualizada de la siguiente manera:

Nos referiremos ahora a la denominada “competencia federal”, es decir a aquellos asuntos que dan pie a la intervención de la Justicia Federal. Sus notas esenciales pasan por su carácter excepcional.

La intervención de los tribunales federales –entre otras características que tiene– es excepcional y puede quedar determinada a partir de ciertas características del caso: en razón de la materia (por ejemplo, por tratarse de un asunto que involucre la trata de personas), debido a la investidura de las partes del proceso (como ser embajadores o ministros públicos) o por el lugar en el que hayan tenido lugar los hechos objeto de litigio (alta mar, por citar un caso).

Si bien se presentan casos en los cuales las normas establecen en forma clara y unívoca quien debe intervenir en cada delito, en otros, no sucede lo mismo. No hay en el ordenamiento jurídico nacional una enumeración completa de todos los delitos previstos en la ley con la indicación respectiva a la competencia federal u ordinaria.

Por ello, en muchos casos, la determinación de la competencia federal consiste en una tarea caso a caso, que requiere la valoración de los particulares elementos del caso con aplicación de las reglas y normas de competencia señaladas con anterioridad; sin que pueda dejarse de lado el fundamento histórico-político que sustenta la distinción entre tribunales federales y ordinarios: el federalismo.

Algunos casos de competencia federal los encontramos en los crímenes de lesa humanidad; el terrorismo; los delitos contra la administración pública nacional (se incluyen aquí los supuestos de corrupción); el narcotráfico (con excepción del narcomenudeo en las jurisdicciones donde el asunto fue traspasado a la órbita judicial provincial); la trata de personas y el secuestro extorsivo; los delitos previstos en la Ley de Residuos Peligrosos, en la medida que se produzca la afectación del medio ambiente interprovincial; los delitos marcarios; la falsificación de moneda; la falsificación y uso de documentos públicos.

También son de competencia federal los delitos previstos en los regímenes Penal Tributario (en cuanto se vea comprometida la integridad de la hacienda pública del gobierno central) y Penal Aduanero (contrabando). Sólo que en estos casos, las causas que tramiten en la Capital Federal se sustanciarán ante el fuero especializado en lo Penal Económico, que también será competente para conocer en los delitos aduaneros cometidos en el primer cordón del conurbano bonaerense.

En sus inicios el fuero Penal Económico fue colocado dentro de la denominada justicia “nacional”, sin embargo, mediante múltiples fallos la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha reconocido su naturaleza federal. Su competencia es mixta, pues si bien conoce en ciertos delitos ordinarios (por ejemplo, libramiento de cheques sin provisión de fondos), diversas leyes le han asignado intervención en materia de delitos federales que hayan sido cometidos en la CABA (por ejemplo, el Régimen Penal Cambiario) ; más allá de la extensión de competencia territorial vinculada al contrabando.

La competencia territorial en materia civil y comercial se determina por la naturaleza de las pretensiones deducidas en la demanda y no por las defensas opuestas por el demandado.

En materia penal, se establece que será competente el tribunal de la circunscripción judicial donde se ha cometido el delito. Esta regla surge de la disposición constitucional referida a que los juicios deben realizarse en la misma provincia en donde se hubiera cometido el delito, aspecto que –a su vez– se entrelaza con la garantía del “juez natural”. De este modo se favorece el normal ejercicio del derecho de defensa, la celeridad y la autenticidad en la investigación, y la trascendencia social del fallo juntamente con la publicidad de los debates (principios de justicia y economía procesal).

El mensaje de elevación del PEN comienza señalando, entre otros, que el objetivo del Proyecto es la necesidad de brindar mayor independencia a la Justicia y herramientas idóneas para promover la investigación y enjuiciamiento del crimen organizado y complejo.

Con este norte, y como se adelantó, el Título I está destinado a las reformas sobre la Justicia Nacional en lo Criminal y Correccional Federal y la Justicia Nacional en lo Penal Económico, proponiendo su unificación bajo la denominación de fuero “Penal Federal”, con asiento en la CABA, integrado con los Tribunales Orales, las Cámaras de Apelaciones y los Juzgados existentes en los fueros unificados. Sobre este punto cabe tener en cuenta que la primera normativa que estableció los alcances de la justifica federal (ley 48, vigente desde 1863), le asignó competencia para conocer en delitos fiscales y de contrabando, que hoy constituyen la base del fuero Penal Económico.

La reforma de la organización judicial, se sustenta sobre la nueva conformación de un fuero unificado. La intención es integrarlo con 17 Tribunales Orales en lo Penal Federal, una Cámara de Apelaciones en lo Penal Federal –dividida en cuatro Salas de tres miembros cada una–, junto con 46 Juzgados en lo Penal Federal, que resultarán de la fusión de los 12 Juzgados en lo Criminal y Correccional Federal, con los 11 (once) Juzgados Nacionales en lo Penal Económico, más 23 nuevas dependencias.

Asimismo, con relación a la garantía del juez natural de las causas que tramitan ante las dependencias de la actual estructura, su desarrollo continuaría hasta su total conclusión ante los órganos donde se hayan iniciado, bajo el proceso y las competencias fijadas por el Código Procesal Penal de la Nación. Mientras que los nuevos 23 Juzgados en lo Penal Federal entenderían exclusivamente en los casos que se inicien a partir de su fecha de habilitación (conforme sistema de sorteos públicos y de turnos).

Por otro lado, se prevé un sistema de “subrogancias” de las nuevas dependencias cuya propuesta de creación surge del proyecto. Consiste en la designación de jueces y juezas subrogantes que, una vez en trámite los concursos para cubrir las vacantes correspondientes, hayan sido incluidos en una lista que debería elaborar la Cámara Nacional de Casación en lo Criminal y Correccional de la Capital Federal, con todos los magistrados del fuero Nacional ordinario que deseen subrogar los nuevos Juzgados en lo Penal Federal. Para ello, se prevé la aplicación de la ley 27.439 sobre “régimen de subrogancias”.

Bajo el régimen vigente las Cámaras designan a los miembros que, transitoriamente, integrarán los tribunales o juzgados ubicados bajo su estructura. Este criterio encuentra una profunda innovación en el proyecto de ley reseñado, en el cual se le asigna exclusivamente a la Cámara Nacional de Casación en lo Criminal y Correccional la tarea de elaborar la lista de candidatos que, en definitiva, completarán el nuevo fuero Penal Federal. Esto desliza la incógnita sobre el acierto o error de excluir de esta función a la Cámara Federal de Casación Penal. Más aún cuando la reciente jurisprudencia de nuestra Corte Suprema ha distinguido las competencias ejercidas por la justicia Nacional ordinaria de aquellas reservadas al fuero de excepción y su naturaleza federal.

El proyecto de reforma judicial establece que la lista elaborada por la Cámara Nacional de Casación en lo Criminal y Correccional sea remitida al Consejo de la Magistratura de la Nación, el cual elegirá a las/los candidatas/os dentro de un plazo de 30 días de su recepción, siguiendo criterios que ponderen los antecedentes vinculados a la especialización en materia penal y bajo respeto de la diversidad de género, mientras que su decisión en sesión púbica deberá reunir la mayoría de dos tercios de los miembros presentes. Cumplidos estos recaudos, el Consejo remitirá la nómina respectiva al PEN, quién designará previo acuerdo del Senado.

Cabe aclarar que la propuesta establece dos disposiciones concretas sobre este punto. La primera: no podrán ser inscripto los magistrados que registrarse atrasos significativos en las causa sujetas a su conocimiento, así como incumplimientos reiterados de los plazos procesales, o quienes hayan manifestado expreso consentimiento para ser transferidos al fuero local de la Ciudad. La segunda: los jueces y las juezas subrogantes permanecerán en el cargo hasta la asunción del o de la titular, sin poder exceder el plazo de un año de subrogancia prorrogable por seis meses cuando medie causa justificada.

Al respecto, un dato de especial interés fue señalado por el profesor Marcos Salt en su reciente exposición ante el Senado, en cuanto a que los jueces que completarían en lo inmediato el nuevo fuero Penal Federal serían “interinos”. Así, por definición, carecerían de la estabilidad definitiva propia del cargo, lo cual los situaría en una delicada posición institucional. Estarían en ese marco de fragilidad por mucho tiempo (un año y medio es un tiempo más que importante). Deberían ser la excepción y no el principio en el nuevo sistema de la reforma judicial.

El concurso para cubrir los nuevos cargos a ser creados en el fuero Penal Federal estará sujeto a breves plazos y la prueba de oposición será oral y pública. Versará sobre la resolución de casos conforme el Código Procesal Penal Federal (en adelante, CPPF), adoptando perspectiva de género, bajo los principios de objetividad, igualdad de oportunidades y transparencia. El acotamiento temporal pretende agilizar los procesos en la toma de decisiones de los diferentes actores que intervienen en la designación de jueces y juezas. Sin embargo, la gran cantidad de cargos de jueces/as a cubrir y la complejidad de los mecanismos que rodean a los concursos y procesos de selección llevan a pensar si las propias autolimitaciones temporales no podrían generar efectos contraproducentes en tan relevante decisión republicana.

Otro objetivo invocado por el PEN, vinculado a la transformación de la organización judicial, consiste en la implementación del CPPF en el ámbito del fuero Penal Federal con asiento en la CABA, dentro de un plazo máximo de dos años desde la eventual entrada en vigencia de reforma. Su proceso de puesta en funcionamiento se encomienda a la Comisión Bicameral de Monitoreo e Implementación del CPPF.

Este órgano dispuso, hasta el momento, la operatividad del Código en las causas que tramitan ante los tribunales bajo la competencia de la Cámara Federal de Apelaciones de Salta (provincias de Salta y Jujuy). Tiempo después, a partir del dictado de la Resolución 2/2019 de la Comisión Bicameral, se ha dispuesto para los tribunales con competencia penal de todas las jurisdicciones federales del país la implementación normativa de ciertos artículos referidos –entre otros temas– a criterios de disponibilidad de la acción penal por parte del Ministerio Público Fiscal y a medios de coerción procesal como la prisión preventiva u otras medidas restrictivas de la libertad. Durante el año 2019 se había proyectado continuar con el plan de implementación del CPPF en Mendoza y Rosario.

Con el proyecto bajo análisis se establece un plazo bianual que podría modificar lo planificado por la Comisión Bicameral de implementación del CPPF, la cual deberá actuar en forma coordinada para la puesta en vigencia en todo el ámbito nacional del denominado Código Acusatorio, previendo la capacitación necesaria del personal, la estructura edilicia, salas de audiencias, conectividad de redes e internet y demás recursos técnicos, humanos y materiales necesarios para llevarlos a la práctica la oralidad, que es el pilar fundamental del CPPF.

La iniciativa reformista no fue acompañada de estadísticas, análisis de costos, ni trabajos de campo que –al menos a priori– parecieran ser un insumo indispensable a la hora de programar los trascendentales cambios que se impulsan.

El tránsito hacia el sistema acusatorio no reposa en la mera sanción de un texto normativo, sino que precisa de un cambio cultural, que exige un trabajo interdisciplinario, infraestructura edilicia, capacitación y comunicación a la sociedad. También necesita de variaciones en la organización de los tribunales y del Ministerio Público Fiscal, y de la Defensa. En suma, no alcanza con sancionar una norma procesal sin dar esos cambios en los recursos humanos y en las organizaciones del sistema de justicia. La experiencia en otras latitudes y en las provincias donde se ha avanzado con los procesos de reforma así lo demuestra, con el especializado respaldo del Instituto de Estudios Comparados en Ciencias Penales (INECIP) y el Centro de Estudios Jurídicos de las Américas (CEJA) de la OEA.

Desde ya que el CPPF, con proyección de alcance nacional, en hora buena, producirá un equilibrio en la distribución el poder entre los jueces (que juzgarán) y los fiscales (que procurarán la prueba y acusarán), con funciones claramente diferenciadas, con la intervención de la víctima en todo momento del proceso; todo ello, en beneficio de un sistema de administración de justicia ágil, equitativo y transparente.

Pero para ello es necesario incorporar colegios de jueces (con apartamiento de estructuras reflejas entre tribunales y fiscalías), oficinas judiciales que manejen la parte administrativa, tecnología, técnicas especiales de investigación. Todos estos aspectos ya previstos en el Código Acusatorio.

Es un trabajo sistémico lo que se necesita, que combine en su conjunto la entrada en vigencia de las adecuadas normas de fondo y de forma, la reorganización de la estructura judicial, el fortalecimiento del rol de los fiscales y una apropiada y transparente selección de magistradas y magistrados.

El Proyecto prevé la transferencia de la totalidad de los delitos cometidos en el territorio de la CABA, con excepción de la materia federal, al fuero Penal, Contravencional y de Faltas de la Ciudad, encomendando al PEN la suscripción, dentro de un plazo máximo de tres años desde su eventual entrada en vigencia, de los acuerdos y convenios necesarios para concretarlo, cuyo perfeccionamiento dependerá de la entrada en vigencia de una ley local que los apruebe. Por su parte, también se estipula el compromiso del Estado Nacional de transferir a la CABA los cargos de la magistratura y de funcionarios/as y empleados/as que actualmente integran el fuero Nacional en lo Criminal y Correccional.

También se instituye que, de manera progresiva y previa autorización de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, se encuentra en cabeza del Consejo retirar del sistema de sorteos para asignación de causas a aquellos órganos del fuero Nacional en lo Criminal y Correccional eximidos de la posibilidad de convocatoria a concurso por vacancia y que, finalizadas las causas en trámite, se dispondrá su disolución, correspondiéndole también a este órgano la reubicación de funcionarios/as y empleados/as.

Esta circunstancia abre un gran interrogante a los Magistrados de las Cámara Nacional de Casación en lo Criminal y Correccional, Jueces de los Tribunales Orales Criminales y demás jueces del fuero Nacional en lo Criminal y Correccional, sobre qué futuro les depara dentro de un par de años y se terminen las actuales causas en trámite.

Si bien la cuestión referida a la autonomía de la Ciudad de Buenos Aires y al estado actual de competencias entre el fuero Penal, Contravencional y de Faltas y el fuero Nacional en lo Criminal y Correccional resultan objeto de múltiples criterios en la jurisprudencia de aquellos ámbitos, los integrantes de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Criminal y Correccional de la Capital Federal se han expedido mediante una Acordada el pasado 5 de agosto, expresando públicamente su opinión respecto del proyecto de ley de reforma judicial, en tanto consideran que su sanción afectaría el normal funcionamiento de los Tribunales de aquel fuero así como a sus magistrados/as, funcionarios/as y empleados/as.

Los integrantes de la Cámara han señalado que los jueces y las juezas nacionales que desempeñan funciones ordinarias en el ámbito de la CABA no pueden ser transferidos a la órbita de la Justicia local sin su consentimiento, pues ello generaría reparos constitucionales a la luz del principio de inamovilidad de los jueces (artículo 110 del texto constitucional). También cuestionaron la decisión de privar a los órganos de dicho fuero de toda competencia y jurisdicción, suspendiendo de hecho las funciones de los Jueces y Juezas integrantes, sin recaudos sobre la continuidad de sus funciones -punto este que afecta, en el entendimiento de los magistrados de la Cámara, las garantías constitucionales de estabilidad e intangibilidad de la función judicial-.

En este sentido, si bien no habría mucha controversia sobre la transferencia de competencias a la ciudad desde la justicia nacional, el problema es cómo se lleva a cabo. Corresponde remarcar que del Proyecto no se advierte la existencia de una regulación específica sobre la reubicación de funcionarios y empleados de los respectivos órganos de la Justicia Nacional ordinaria cuya disolución gradual se prevé y, en definitiva, señalar los posibles efectos nocivos de esta omisión frente a la necesidad de un orden claro y preciso del traspaso de competencias.

Por el título III del proyecto se plantean medidas relacionadas con la Justicia Federal en las provincias. Se propone la creación de 94 (noventa y cuatro) Juzgados Federales de Primera Instancia en lo Penal con asiento en las Provincias y sus respectivos cargos. Los concursos para las vacantes se sustanciarán con las mimas reglas antes reseñadas para los nuevos cargos de los Juzgados Penales Federales con asiento en la Capital.

En el mensaje de elevación el PEN expresa que los criterios para la selección de zonas donde se dispone la creación de los nuevos Juzgados se sustentan, especialmente, atendiendo a su carácter fronterizo y a su alta conflictividad que imponen una necesidad en la especialización de la materia.

En este punto, resultaría esencial la creación de un mapa del delito a nivel federal de las 24 provincias, con indicación del tipo de criminalidad o litigiosidad, cantidad de delitos cometidos, nivel de eficiencia de la justicia federal. Para poder establecer con mayor precisión las necesidades puntuales de cada circunscripción judicial.

La iniciativa legal estipula en sus artículos 70° a 72° una serie de reglas de actuación, que –vale aclarar– se trata de pautas ya vigentes, por estar previstas en la ley 27.146.

De las reglas dirigidas a los Jueces y las Juezas con jurisdicción federal se destacan el deber el mantener un trato equivalente con las partes y sus abogados; ejercer funciones libres de interferencias; comunicar en forma inmediata al Consejo de la Magistratura cualquier intento de influencia sobre sus decisiones por parte de poderes políticos o económicos, otros miembros del Poder Judicial, Ejecutivo o Legislativo, por amistades o grupos de presión, solicitando las medidas de resguardo necesarias; evitar que el clamor popular o el miedo a las críticas incidan sobre sus decisiones, entre otras.

El proyecto agrega que el incumplimiento de cualquiera de las reglas constituirá falta grave de mal desempeño en el ejercicio de la función jurisdiccional (que es una causal de juicio de político prevista en el artículo 53 de la Constitución Nacional), sin perjuicio de las sanciones administrativas o penales.

Sobre este punto, cabe indicar que, en principio, la interpretación jurisdiccional de los magistrados y las magistradas del Poder Judicial en sus sentencias, sus criterios, opiniones y consideraciones jurídicas están directamente relacionadas con su independencia e imparcialidad frente a los casos en los que se encuentran llamados a cumplir funciones de administración de justicia.

Por lo demás, también se propone a la CSJN y al Consejo de la Magistratura la invitación a dictar códigos de ética, en el marco de sus respectivas competencias, así como instancias que permitan controlar su cumplimiento por audiencias públicas.

Para finalizar, resta mencionar dos cuestiones de suma relevancia en el marco del proyecto y, en definitiva, del programa presentado para la reforma de la Justicia Federal.

En primer lugar, se establece que la autoridad de aplicación de la ley será el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos. A su vez, se establece que las erogaciones necesarias para la implementación de la norma se imputarán al presupuesto del Poder Judicial de la Nación, del Consejo de la Magistratura, y de los Ministerios Públicos Fiscal y de la Defensa, según corresponda para cada caso, que constitucionalmente, se encuentran dotados de diferentes garantías que operan como mecanismos de protección de su independencia, imparcialidad u objetividad, a la vez que son quienes legalmente ejercen funciones de superintendencia sobre las dependencias que integran la arquitectura estructural de su composición.

En segundo lugar, coincidiendo temporalmente con el envío del proyecto al Senado de la Nación, el Presidente de la Nación ha dispuesto por medio del Decreto 635/2020 la creación, en el ámbito de la Presidencia, de un Consejo Consultivo que fue denominado “para el Fortalecimiento del Poder Judicial y del Ministerio Público” integrado por once miembros.

Entre sus funciones, el nuevo Consejo tendrá a cargo la elevación al PEN de un dictamen con propuestas y recomendaciones sobre distintos ejes para asesorar al Presidente de la Nación, entre ellos, una descripción valorativa y problemas observados para el correcto funcionamiento de la CSJN, el Consejo de la Magistratura del Poder Judicial de la Nación y los Ministerios Públicos Fiscal y de la Defensa.

Además, en igual sentido, trazará un estudio del funcionamiento de la Corte Suprema que incluya: 1° establecimiento de criterios de diversidad de género y representación federal para la selección de los integrantes; 2° análisis y eventual reformulación del sistema de desestimación in limine previsto en el artículo 280 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación; 3° trámite de recursos, audiencias orales para el tratamiento de casos trascendentes y fijación de plazos procesales máximos de resolución, en especial para la materia penal; entre otros.

Se ha generado una gran especulación sobre este punto en lo que a la integración –y eventual ampliación – de la CSJN se refiere, sumada a la posibilidad de seccionar su funcionamiento en salas temáticas. Para examinarlo puede ser efectivo trazar un breve análisis histórico-comparado sobre la conformación y especialización de Cortes Supremas en el mundo; método de estudio que reconoce la ventaja de escapar al fin inmediato local, político y coyuntural que puede tener el análisis de un tema específico en un país determinado.

Partamos por mencionar que la justicia nacional, federal y provincial, en todos sus fueros, especialidades e instancias se ha ampliado en la última década, producto del sostenido aumento de la población que el país viene registrando y, correlativamente, de los conflictos que se suscitan entre los individuos que componen la sociedad.

Ello también se advierte en el aumento de cantidad de expedientes que tramitan ante la CSJN, que viene dándose a un ritmo de crecimiento por decenas de miles en los últimos años, debido a factores múltiples: mayor índice de litigiosidad (individual y colectiva), nueva criminalidad, judicialización de la política, de la economía, de la seguridad social; aspectos de la globalización, del medio ambiente, entre otros.

La cuestión relativa a la zigzagueante composición cuantitativa de nuestra Corte Suprema, en sí, no es novedosa. Un breve repaso histórico nos muestra la oscilación de su número de integrantes: 9 jueces y 2 fiscales, según la Constitución Nacional de 1853 (art. 91), cantidad que fue suprimida con la reforma de 1860, para que el Congreso fijara el número que considerara adecuado; 5 miembros y un procurador (ley 27, de 1862); 7 ministros (ley 15.271, de 1960); 5 integrantes (ley 16.895, de 1966); 9 ministros (ley 23.774, de 1990) y –finalmente– 5 jueces (ley 26.183, de 2006).

En cuanto a la dinámica interna, se mantuvo el criterio según el cual todos los ministros resuelven todos los casos, es decir, la CSJN no se divide en salas.

En otras partes del mundo la cuestión oscila entre modelos como el de los EEUU (país del cual heredamos el modelo constitucional) cuya Corte Suprema –tal como lo disponía nuestra Constitución de 1853– está compuesta por 9 miembros sin división por salas; y el de España (nación cuya legislación y producción doctrinaria siempre nos ha influido), que judicialmente reconoce dos autoridades máximas, el Tribunal Constitucional y el Tribunal Supremo, los cuales funcionan divididos en salas temáticas.

Recurriremos a una tabla que nos simplificará la comparación a nivel global.

En el ámbito nacional, también contamos Cortes o Superiores Tribunales de Justicia que registran diversa composición y esquemas de funcionamiento.

Sin que se operen con divisiones en salas vemos el caso de las Cortes de Salta (que estaba compuesta por 7 miembros y recientemente fue ampliada a 9); de la Provincia de Buenos Aires (7 ministros, con jurisdicción en todo el territorio provincial –para más de 15 millones de habitantes–); de Mendoza (7 jueces) y de Jujuy (9 miembros).

Los Superiores Tribunales de Justicia de Santa Fe, CABA, Formosa, Corrientes, Santiago del Estero, Catamarca, La Pampa, Misiones y Santa Cruz tienen 5 ministros cada uno. Mientras que cuentan con 3 miembros el Superior Tribunal de Justicia de San Luis, al igual que el de Tierra del Fuego (provincia que, por estos días, está debatiendo la ampliación de ese número, para llevarlo a 5).

Por su parte, vemos máximas instancias judiciales que operan con división por salas en los siguientes casos:

Un modelo que se propone desde determinados sectores apunta a constituir salas temáticas dentro de la CSJN: civil-comercial-quiebras; constitucional-público-contencioso-electoral; penal y procesal penal federal; laboral-tributario-previsional.

En dicho esquema, se actúa en dos planos diferenciados. Por una parte, en la función jurisdiccional, el Máximo Tribunal se encuentra separado en Salas por áreas o materias. A su vez, cada sala tiene su preliminar intervención de admisibilidad, para luego entrar al fondo de la cuestión. Por otro lado, desde un plano institucional, actuará en pleno para el marco organizativo, de actuación del Poder Judicial de la Nación, para establecer políticas de Estado en cuestiones tales como: narcotráfico, violencia de género, medio ambiente, ciber delitos.

Se apunta con este esquema a lograr una mayor celeridad al Tribunal, pues se acota la circulación de expedientes entre los miembros de una misma Sala; para una supuesta respuesta más oportuna y especializada sobre los casos relevantes, que tienen incidencia en toda la población y que determinan la vida en sociedad, a la vez, que a nivel institucional actúa como cabeza del Poder Judicial aplicando políticas de Estado.

El inconveniente de la división en Salas es lo establecido por el art. 108 de la CN que refiere a que el Poder Judicial de la Nación será ejercido por “una” Corte Suprema de Justicia”, es decir que no admitiría la división en Salas.

En este esquema de Corte Suprema única que interviene en todos los casos, sin la necesidad de la división por salas, el esquema posible para la reducción del flujo de expedientes que arriban al Máximo Tribunal Nacional, es el actual según el cual la Cámara Federal de Casación Penal, la Cámara Nacional de Casación en lo Criminal y Correccional y los Tribunales Superiores de Provincia, actúan como catalizadores, como filtros, instancias supremas, para limitar el acceso a la CSJN, a la vez de dar cumplimiento al “doble conforme” reconocido constitucionalmente (exigencia de contar con dos sentencias condenatorias sucesivas para poder sancionar penalmente a una persona por un delito).

Vinculado con el proyecto de reforma de la Justicia Federal, también se estipula que el Consejo evalúe el modo de finalizar el proceso de transferencia de competencias en materia penal no federal a la CABA y la manera de reasignar funciones a los recursos humanos con los que cuenta el fuero Nacional en lo Criminal y Correccional de la Capital.

El nuevo Consejo deberá dictaminar, entre otros aspectos, sobre el sistema de juicios por jurados, realizando un análisis sobre los criterios para dar cumplimiento de la manera más eficaz al mandato constitucional. En los considerandos del Decreto se señala que, si bien existieron proyectos para el sistema de enjuiciamiento por jurados en materia criminal, el Congreso no cumplió con el imperativo constitucional de dictar una ley regulando la materia (artículos 24, 75 inciso 12° y 118 de la Constitución Nacional).

Para que el comité asesor pueda evaluar la tarea desempeñada por la Corte Suprema de Justicia de la Nación, Consejo de la Magistratura de la Nación y Ministerio Público (Fiscal y de la Defensa), será fundamental contar, en primer lugar, con datos estadísticos sobre su funcionamiento, tales como ingresos de causas, tiempo de duración de los procesos, cantidad de sentencias dictadas; todo ello por materia (competencia originaria y recurso de hecho; aunque cabría agregar por especialidad, si lo que se pretende es la división en Salas temáticas), que el propio Decreto 635/2020, Art. 7° encomienda compilar durante los últimos diez años.

Aunque en este punto resultaría fundamental incorporar la encomiable ayuda que la propia CSJN podría aportar por medio de sus áreas específicas. Al respecto, es necesario efectuar un diagnóstico de situación. Cabe tener en cuenta, como ejemplo la certificación de las Normas ISO 9001 que evalúan dichos aspectos de rendimiento, eficiencia y transparencia, que ya cuentan con la certificación diversos tribunales y juzgados nacionales y federales.

También resultará de suma utilidad contar con la opinión de los ministros de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, pues son quienes en última instancia realizan el control de constitucionalidad de las normas, incluida la validez de la presente reforma judicial, sobre la base de casos concretos, como así también contar con la presencia y opinión de los Consejeros del Consejo de la Magistratura de la Nación, Procuración General de la Nación y Defensoría General de la Nación.

En conclusión, la posible discusión sobre la reforma de la organización judicial, tal como hace cinco años ha sido asumida en la labor parlamentaria y la sanción de la ley 27.146 de organización y competencia de la justicia federal y nacional penal, requiere de un debate amplio, plural y abierto en el seno parlamentario, por el cual participen todos los actores implicados en la tarea de impartir justicia, académicos, legisladores y diversos sectores de la sociedad, a fin de habilitar la búsqueda de posibles modificaciones que brinden mayores herramientas a los órganos que ejercen la función pública y estatal judicial.

En esta exploración se debe destacar la imperiosa necesidad de optimizar los valiosos recursos del Poder Judicial, estableciendo un escenario claro y adecuado en miras a la implementación del sistema procesal acusatorio en el ámbito de la Justicia Federal, consagrado en el nuevo Código Procesal Penal Federal. Como así también en la postergada necesidad de sancionar el Código Penal de hace 100 años de vigencia, que se encuentra ya desde 2019 en el Senado de la Nación a estudio.

Todo ello con la finalidad de contar con los instrumentos fundamentales (Códigos) en las áreas del Derecho Penal, Procesal Penal y de Organización y Gestión Judicial, para amigar a la sociedad con el Poder Judicial y poder cumplir con la máxima establecida en la Constitución Nacional de afianzar la justicia.

Mariano Hernán Borinsky. Juez de la Cámara Federal de Casación Penal. Presidente de la Comisión de Reforma del Código Penal. Doctor en Derecho Penal (UBA). Co-Director del posgrado Derecho Penal Tributario de la UBA. Profesor Universitario (UBA, UTDT y UA).

Fabián Caffaro. Abogado y colaborador docente UBA. Integrante del Comité Editorial de la Revista de Derecho Penal y Procesal Penal de Erreius.

Daniel Schurjin Almenar. Subsecretario letrado de la Procuración General de la Nación. Asesor de la Comisión de Reforma del Código Penal (Decreto 103/17). Especialista en Administración de Justicia (UBA). Profesor universitario (UBA).