Desde 1824 México instauró como forma de gobierno el presidencialismo. Lo anterior en parte por emular a nuestro vecino país del norte, en parte por marcar un claro distanciamiento con el modelo monárquico español.
La Constitución de 1917 optó por un presidencialismo fuerte, que según los constituyentes, resultaba necesario para poder gobernar.
Así, se ampliaron las facultades del ejecutivo como jefe de Estado y de Gobierno, se incorporó el veto presidencial y se eximieron responsabilidades de todo tipo a su gestión.
En palabras de D. Valadés, la Constitución entendió al ejecutivo como el ente aglomerador de todas fuerzas revolucionarias y lo invistió como la máxima autoridad agraria, hidráulica, militar y sanitaria del país; también le confirió la función de máxima autoridad en materia financiera, arancelaria, electoral, y de comunicaciones y transportes.
Desde sus inicios, la relación entre ejecutivo y legislativo se caracterizó por un ciego servilismo del segundo hacia el primero y por una ausencia casi absoluta de contrapesos. Al constituirse el Congreso en su totalidad y más tarde en su mayoría, por miembros del mismo partido político que el ejecutivo, las iniciativas legislativas propuestas por éste eran aprobadas sin discusión alguna.
Pero la hegemonía del sistema presidencial priista empezó a menguar desde la década de los setenta del siglo pasado. Desde entonces, se aprobaron algunas reformas que dieron entrada a cierto juego de la oposición en la arena política y otras que fueron sustrayendo facultades del ejecutivo a fin de adelgazarlo y tener más control sobre él. Ejemplo de ello son los órganos constitucionales autónomos.
En el año de 1997 por primera ocasión, después de aproximadamente setenta años, la mayoría del Congreso no recayó en el mismo partido al que pertenecía el ejecutivo federal. En el año 2000 el Partido Acción Nacional ganó las elecciones presidenciales pero el Partido Revolucionario Institucional conservó la mayoría de los curules en el Congreso de la Unión. Durante los próximos dos sexenios, el PRI y el PRD mostraron una férrea oposición al ejecutivo, bloqueando muchas de las iniciativas legislativas que proponía, o como se dice coloquialmente, mandándolas a la “congeladora”.
El presidencialismo mexicano pasó de un sistema hegemónico a una crisis de ingobernabilidad. Mientras las reformas por adelgazar y controlar a un ejecutivo fortísimo seguían en la agenda política, se hacía necesario acompañarlas de otras que le permitieran ejercer sus facultades.
Consecuencia de lo anterior, en el año 2012 se impulsó una reforma al art. 71 constitucional incluyendo la figura de la iniciativa legislativa preferente. Ésta otorga al ejecutivo la facultad de presentar hasta dos iniciativas legislativas con ese carácter (preferente) o nombrar como tales a dos leyes que ya se encuentren dentro del proceso legislativo (en la congeladora), con el mandato expreso de que el periodo de discusión en cada una de las Cámaras no puede exceder de treinta días. Pero ésta figura solo se ha utilizado por el presidente Calderón al final de su mandato. Se trata un llamado de atención o “puesta en cintura” del ejecutivo al legislativo que los últimos dos presidentes, por no enemistarse con el Congreso, no han querido usar.
En aras de palear también estos incidentes de ingobernabilidad y para ir transitando hacia una forma de gobierno mixta, en el año 2014 se llevó a cabo otra reforma de gran calado que, entre otras cuestiones, incluyó la figura del gobierno de colación en el art. 89 fr. XVII. Se trata de un instrumento de los regímenes parlamentarios al que se recurre cuando no se tiene la mayoría necesaria para formar gobierno, como en los últimos mandatos de España o Alemania.
Si bien se trata de una figura novedosa en un sistema presidencial, lo cierto es que desde su incorporación, no ha sido implementada; en primer lugar, porque la Constitución no lo recoge como una obligación para el ejecutivo cuando no tenga la mayoría en el Congreso; en segundo, porque para hacerlo, el ejecutivo federal debe verse en una situación de ingobernabilidad o falta de confianza, (utilizando los términos parlamentarios) que le empujen a utilizar esta medida, lo que implicaría ceder ciertas posiciones de su gabinete.
Por el contrario, en las elecciones del 2018 el ejecutivo federal y la mayoría de los escaños en el Congreso correspondieron al mismo partido, de tal forma que no ha habido una crisis de ingobernabilidad (aunque sí de otras índoles). El legislativo ha venido aprobando, como en la época priista y casi sin reparar, muchas de las iniciativas promovidas por el presidente.
Así pues, los instrumentos jurídicos que se han ido introduciendo para lograr un clima de gobernabilidad al tiempo que se restringe el poder del ejecutivo, han quedado hasta el momento en letra muerta.
Por el contrario, la costumbre constitucional y metaconstitucional de controlar a la mayoría de los congresistas mediante viejas prácticas y con hábiles operadores políticos, está hoy en día más presente que hace cincuenta años.
Ojalá que el próximo presidente o presidenta de México no tenga la mayoría en el Congreso, ojalá que tenga una fuerte oposición que la obligue a gobernar mediante mecanismos de diálogo y control…
* José Juan Anzures Gurría: Profesor Investigador Universidad Panamericana, doctor en Derecho por la Universidad de Navarra, miembro del Sistema Nacional de Investigadores
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