A 60 años de la vigencia del 82% móvil, ¿es un mito o una realidad?

En estos días se cumplen sesenta años desde la primera discusión de un proyecto de ley que consagraría el 82% móvil para el pago de las jubilaciones en la Argentina.

El 14 de agosto de 1958, se abría en la Cámara de Diputados de la Nación la primera sesión para tratar lo que sería, luego, la primera ley de movilidad de las prestaciones jubilatorias, reconociendo el derecho de los jubilados a percibir, como haber de la prestación, el 82% del salario que percibía en actividad.

La ley fue sancionada el 27 de septiembre -al aprobarla el Senado-, tubo modificaciones durante su tratamiento legislativo y fue finalmente publicada en el Boletín Oficial como ley 14.499 el 17 de octubre de 1958.

La determinación del monto del haber inicial de las jubilaciones, y su movilidad posterior, ha sido y aún continúa siéndolo, una de las cuestiones básicas en el análisis, y en el diseño y/o rediseño, de los sistemas jubilatorios, y hasta se ha convertido en una consigna histórica, sostenida para asociaciones sindicales y de jubilados y pensionados, y también por partidos políticos.

En la actualidad, perciben el 82% móvil sólo quienes se jubilan en los regímenes especiales de previsión para magistrados y funcionarios del Poder Judicial, para los funcionarios del servicio exterior, para los investigadores científicos y técnicos del Conicet y otros organismos; y de los docentes universitarios de universidades nacionales; además abonan dicho guarismo algunas de las 13 cajas o institutos de previsión para empleados públicos provinciales no transferidos a la ANSES.

El derecho comparado

En el resto del mundo son pocos los países en los cuales la tasa de sustitución o relación entre monto del haber jubilatorio y salarios sea cercana al 82%, en los países pertenecientes a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), que agrupa a las naciones más desarrollados, la tasa de sustitución promedio es de 58,7%, y sólo 14 de los 31 países más desarrollados del mundo superarían el 60%. La tasa de sustitución varía desde el 96% en Grecia hasta el 31% del Reino Unido.

Podemos identificar tres países con tasas de reemplazo superiores al 82%: Grecia (95,7), Luxemburgo (90,1), Holanda (88,9), y luego se ubican España (81,2) y Austria (80,1). Entre las tasas más bajas se ubica a potencias como Gran Bretaña (31), Japón (35,7) y Estados Unidos (40,8).

La realidad sobre los fundamentos del porcentaje, su sanción y vigencia efectiva

La fórmula que enunciaban los proyectos de mayoría y minoría que comenzaron a discutirse en agosto de 1958, establecía el derecho al 82 por ciento móvil, y la formula tiene dos componentes: por un lado la tasa de sustitución o reemplazo, un "82 por ciento", y por otro lado incluir el término "móvil", que permitiría el aumento de las prestaciones y era la verdadera preocupación de esos tiempos. Los diarios de la época dan cuenta de la presencia de jubilados y pensionados en la plaza adyacente al Congreso reclamando por incrementos de haberes, frente a la acuciante inflación que llevaba el aumento de precios hasta un 30% en 1958.

Las diferencias de los proyectos presentados por la banca del oficialismo, Unión Cívica Radical Intransigente (UCRI), y por la oposición, Unión Cívica Radical del Pueblo (UCRP), se encontraba en el mecanismo de ajuste de los haberes para garantizar la movilidad, ya que en el porcentaje coincidían ambos.

El oficialismo, en el despacho de la mayoría de la Comisión de Previsión Social, sostenía que la variación a considerar sería la del "índice del costo de vida", y no la de los salarios, mientras que el despacho de la minoría tenía en cuenta la variación "de la retribución mensual percibida por la categoría en actividad", es decir por salarios.

El origen del 82% como porcentaje del haber de las jubilaciones aparece hoy en discusión, y no existen demasiadas certezas al respecto, más allá de que fue la ley 14.499 la que en su artículo 2 incluye dicho porcentaje por primera vez en la legislación nacional.

Sobre los fundamentos de la elección del porcentaje, poco podemos decir: si bien la redacción propuesta en el dictamen de mayoría tenía como antecedente las conclusiones del Primer Congreso Radical Intransigente de Seguridad Social, celebrado en 1957, ese 82% no fue el elegido en proyectos y normas previsionales anteriores, en las cuales se habían fijado porcentajes como topes máximos y en la mayoría de los casos, ese porcentaje era del 80%, aunque algunas normas de la primera mitad del siglo XX para las jubilaciones de menores ingresos podían llegar al 95% e incluso al 100% (los trabajadores ferroviarios) del salario de actividad, y dicho porcentaje era decreciente a mayor ingreso.

El antecedente en donde aparece por primera vez el criterio de otorgar el 82% de las remuneraciones que venían percibiendo los trabajadores en actividad fue un proyecto presentado el 7 de mayo de 1958 por los diputados Bonifacio y Tortonese. Poco después, el Poder Ejecutivo dictó un decreto el 28 de agosto de 1958, establecido el 82% para las jubilaciones ferroviarias, y el 75% para las pensiones.

El porcentaje no guarda relación con ninguna ecuación u operación aritmética posible entre la tasa de aportes y contribuciones a la seguridad social y la tasa de reemplazo establecida en la ley 14.499.

La tarea de definición de la tasa de reemplazo debería surgir claramente de la normativa aplicable a los beneficios previsionales a conceder, como producto de una elaboración técnico-actuarial que incluya en el estudio la sustentabilidad del sistema, y fundamentalmente garantice un importe de la prestación que posibilite la cobertura adecuada y suficiente de las necesidades derivadas de las contingencias de vejez, invalidez y desamparo por muerte o sobrevivencia. Esto no siempre ha tenido esa génesis ni tampoco ha sido cumplida adecuadamente por el ente gestor.

A partir de 1958, y la sanción de dicha norma, este porcentaje se ha convertido, como decíamos, en una suerte de emblema de los sistemas contributivos de tipo profesional, gestionados por el Estado (nacional o provinciales), bajo el sistema de reparto asistido o en alguna de las variantes del reparto, aunque sin sustento actuarial. La norma que preveía ese porcentaje -con algunas limitaciones- en el sistema nacional, y las leyes provinciales de creación de los sistemas jubilatorios de empleados públicos, se basaron en esquemas de primas escalonadas o con reserva de coberturas, previeron una desmedida expansión del empleo público y se estructuraron en etapas previas y lejanas a la maduración de los sistemas.

Por lo tanto, sobre la efectiva vigencia y cumplimiento por parte de las ex cajas nacionales de previsión, y luego ANSES, tampoco es alentador el análisis.

A pesar de que la ley 14.499 fue publicada en octubre de 1958, recién sería reglamentada en julio de 1960, y en poco tiempo se tornó inaplicable. Con la reforma de 1968, fue derogada a través de la ley 18.037, que fijó el porcentaje de sustitución en 70%.

Los propios legisladores en el debate parlamentario preveían las dificultades para aplicarla, y las mismas dudas manifestaban los doctrinarios que se ocuparon de la cuestión en esos años.

Posteriormente, en 1983, poco antes del retorno de la democracia, se sancionó la ley 22.955, que reestableció el 82% móvil, incluyendo entre los beneficiarios al personal comprendido en el escalafón para el personal civil de la Nación, y el que prestara servicios en el Ministerio de Defensa, Estado Mayor Conjunto, o Comando en jefe  de las Fuerzas Armadas. Otros sectores de la Administración pugnaron por ser incluidos, y numerosos fallos judiciales declararon comprendidos, con criterio amplio, a quienes estaban fuera del contexto de la norma. La ley fue derogada en 1991, por el artículo 11 de la ley 23.966.

La ley vigente, la 24.241, dejó de lado el 82% para las prestaciones de vejez, y solo mantiene una tasa de sustitución que se ubica entre el 50% y el 70% del promedio de las ultimas sesenta remuneraciones en los retiros por invalidez y en las pensiones de sobrevivencia.

En el cálculo del haber de las prestaciones de vejez, adiciona a una prestación básica de tipo universal para todos los beneficiarios, otra (en realidad con dos nombres diferentes) prestación calculada como un porcentaje de 1,5% por cada año aportado, sobre el promedio de las últimas 120 remuneraciones percibidas en actividad. Este mecanismo posibilita una tasa de sustitución para 30 años de aportes de 45%, o del 52% con 35 años de cotización, o hasta del 60% para quien registrara 40 años de servicios, a las que debería sumarse la PBU de $ 3.825 -claro está, para remuneraciones medias y bajas, ya que para remuneraciones más altas existen topes que limitan su monto-, estableciendo un tope máximo (de 64,8% para quienes perciben en actividad más de $ 91.000), y un porcentaje que en promedio se acerca al que históricamente ha abonado el sistema previsional argentino, 47% de los salarios promedio de actividad.

Por lo tanto, en el ámbito del sistema gestionado por ANSES, solo los denominados regímenes especiales (magistrados y funcionarios judiciales, científicos e investigadores del Conicet, funcionarios del servicio exterior, y docentes de universidades nacionales), perciben una tasa de sustitución del 82% y 85% de las remuneraciones en actividad.

En las provincias, luego de la transferencia de las cajas o institutos de previsión para empleados públicos por parte de 10 provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en la década de los 90, existen 13 cajas provinciales que en su mayoría continúan liquidando el 82% móvil de las remuneraciones percibidas en alguna porción de tiempo durante la actividad laboral (un año, tres, cinco o el promedio de 10 últimos años).

Inclusive los organismos internacionales han opinado y hasta sugerido tasas o porcentajes de sustitución del salario en actividad que varían de acuerdo al organismo opinante, y en ningún caso supera el 60% del salario de actividad.

El panorama en la jurisprudencia la Corte Suprema de Justicia de la Nación y los tribunales competentes en materia previsional no impone conclusiones definitivas para la resolución de esta cuestión, ya que si bien la mayoría de los fallos rescatan la garantía constitucional de la movilidad de las prestaciones, también se ha dejado en claro que esa garantía no supone un porcentaje determinado, se ha referido a la "razonable proporcionalidad" en remuneración de actividad y haber de pasividad.

Por el contrario, alguna jurisprudencia de la Cámara Federal de la Seguridad Social ha sostenido que la tasa de sustitución del 70% aparece como la más adecuada para fijarla como límite inferior de las prestaciones de vejez, con fundamento en la no regresividad de las normas que garantizan derechos sociales (la ley 18.037 había fijado ese porcentaje), y en el guarismo que la ley vigente establece para las prestaciones por invalidez.

Sin embargo, recientemente la Corte Suprema expresó que la utilización de un "piso" de sustitución era inaplicable al régimen previsional de la ley 24.241, por no resultar compatible con el método del cálculo de dicha norma. Interpretó improcedente la aplicación supletoria de la ley 18.037, y destacó que el sistema previsional fue concebido como una herramienta de redistribución y que el régimen vigente no se basa en una tasa de sustitución expresa y aplicable a todos los beneficiarios, y que varía según la cantidad de servicios con aportes que hubiere acreditado cada peticionario y del nivel de las remuneraciones percibidas (fallo "Benoist, Gilberto c/ANSES s/previsional L. 24.463", del 12 de junio de 2018).

El 82% del salario mínimo vital y móvil

Para finalizar, debemos recordar dos hechos relacionados con esta garantía para las prestaciones mínimas: en 2010 los partidos de la oposición intentaron restituir esta normativa, que garantiza el porcentaje para las jubilaciones mínimas, pero fue vetada por el Poder Ejecutivo. Más recientemente con la sanción de la ley 27.426, se incorporó el pago de un suplemento dinerario hasta alcanzar un haber previsional equivalente al ochenta y dos por ciento (82%) del valor del Salario Mínimo Vital y Móvil. Claro está que no es el porcentaje ni tiene el impacto del mítico 82% que fuera discutido acaloradamente durante dos meses en 1958.