¿Quién paga las pensiones catalanas? Así funciona la caja única de la Seguridad Social que Puigdemont intentó romper

La investidura del socialista Salvador Illa como presidente de la Generalitat de Cataluña cierra la etapa de gobiernos independentistas iniciada en 2010; durante la cual que se produjo una efímera declaración de independencia que llevó aparejada la aprobación de leyes para crear las estructuras del supuesto nuevo estado. Una de ellas, promulgada el 20 de septiembre de 2017 por el ejecutivo de Carles Puigdemont, fue la de creación de la Agencia Catalana de Protección Social, es decir, la Seguridad Social catalana, que rompía por primera vez con la caja única. El Gobierno central presidido entonces por Mariano Rajoy interpuso un recurso de inconstitucionalidad y la ley quedó suspendida desde el 3 de octubre de 2017, 14 días después, por lo que la Seguridad Social catalana nunca llegó a materializarse.

Siete años después, la reivindicación del independentismo catalán de tener su propia Seguridad Social ha quedado en el olvido: no se recoge ninguna mención al respecto en el pacto entre el PSC y ERC, que fija los parámetros de la nueva relación financiera entre Cataluña y el Estado a través de un régimen de financiación “singular”. La Seguridad Social continúa así como un pilar de gestión económica unificado en el Estado, ya que las competencias de gestión no han sido transferidas a ninguna de las regiones, aunque sí se han traspasado los trámites administrativos de áreas concretas, como el IMSERSO y el Ingreso Mínimo Vital.

El artículo 141 de la Constitución Española establece la titularidad estatal de los recursos y obligaciones de la Seguridad Social y el artículo 149 recoge de forma implícita el principio de Unidad de Caja. Este tiene la finalidad de garantizar la solidaridad entre comunidades autónomas, de manera que las cotizaciones recaudadas en todo el territorio nacional sirvan para financiar las prestaciones de todos los ciudadanos. Se trata de un sistema distinto al tributario, donde las comunidades autónomas sí tienen capacidad normativa y recaudan parte de los impuestos (todos en el caso de País Vasco y Navarra).

La Seguridad Social estatal paga las pensiones en todas las regiones, aunque los estatutos de autonomía de varias de ellas (País Vasco, Navarra, Cataluña, Comunidad Valenciana, Galicia, Andalucía y Aragón) recogen un aspecto que puede parecer contradictorio. Todos ellos otorgan a la región “la gestión del régimen económico de la Seguridad Social.” Según explica la propia Seguridad Social en su web, dicha gestión “debe interpretarse” supeditada al artículo 149 de la Constitución y “a la luz de la doctrina constitucional” en el sentido de la existencia de un único titular (el Estado) de todos los recursos, obligaciones y prestaciones de la Seguridad Social, en todo el territorio nacional, “con independencia de que ese titular exclusivo pueda utilizar distintos entes recaudadores y registradores”.

Es decir, las comunidades autónomas que así lo tengan reconocido en su estatuto podrían reclamar labores de gestión de las prestaciones y de recaudación de las cotizaciones sociales, pero el pago y la capacidad normativa seguiría emanando del Estado central. El PNV ha pactado en varias ocasiones con los gobiernos centrales el desarrollo de la competencia de gestión, pero nunca se ha llevado a cabo. En la última ocasión, noviembre de 2023, la ministra de Hacienda terminó asegurando que no se había “singularizado nada” en el pacto de investidura con el PNV (no aparece en el texto), aunque el presidente del partido sí lo mencionó en una rueda de prensa.

Resulta evidente, por tanto, que reclamar el traspaso de la Seguridad Social es un aspecto mucho menos prioritario para los partidos independentistas que tener su propio sistema tributario y una relación especial de financiación con el Estado. Uno de los motivos que puede estar detrás de esta menor insistencia es que la Seguridad Social es deficitaria y requiere de un auxilio anual por parte de Hacienda a través de transferencias.

Según las cifras de distribución de ingresos y gastos de la Seguridad Social, ninguna región podría cubrir el pago de las pensiones contributivas (de jubilación, invalidez y fallecimiento) con los ingresos por cotizaciones sociales. Los últimos datos disponibles, de junio de 2024, reflejan además que la comunidad autónoma con mayor desfase es Cataluña, donde el déficit asciende a los 4.079 millones y ha empeorado respecto al mismo mes de 2017 (-3.172 millones), año en el que Cataluña intentó poner en marcha su propia Seguridad Social.

Para intentar compensar este desfase, el Ministerio de Hacienda transfiere millones que proceden de los impuestos para cubrir, por una parte, los conocidos como gastos impropios y, por otra, las pensiones no contributivas y el IMV, aunque también se han concedido préstamos para cubrir el déficit. Esta forma de proceder durante la última década ha provocado que la deuda de la Seguridad Social con el Estado ascienda a 116.170 millones de euros, según los últimos datos del Banco de España relativos al primer trimestre de 2024.

Hasta el momento, es el Estado el que costea el déficit de la Seguridad Social de todo el territorio, a pesar de que País Vasco y Navarra gestionan su sistema fiscal. Así lo señaló Diego Martínez López, catedrático de economía y colaborador de Fedea, durante una sesión del think tank en mayo en la que explicó que en los cálculos del cupo vasco y del convenio navarro no se especifica que haya cuantías destinadas a esta finalidad. De incluirse, el economista calcula que País Vasco debería pagar unos 1.500 millones más al Estado, el doble de lo que paga actualmente mediante el cupo.