El gasto público computable se disparó en 2020 para hacer frente a la crisis sanitaria, especialmente en la Administración Central, donde creció un 35,6% respecto al año anterior. Sin embargo, las comunidades autónomas (CCAA) han registrado su récord de incremento en 2023 con un 8,7%, según ha publicado Hacienda en el informe de cumplimiento de estabilidad presupuestaria. Esta cifra supera el avance del PIB nominal (8,6%), variable a la que está referenciada la regla de gasto de la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y que hay que cumplir en 2024 por la vuelta de las reglas fiscales europeas.
La regla de gasto mide la variación anual de los empleos (gastos) no financieros de las administraciones públicas, descontando algunas partidas. Fundamentalmente, el pago por los intereses de la deuda; gastos financiados por la UE; gastos financiados por otras administraciones; transferencias al Estado y a entidades locales por el sistema de financiación; y cambios normativos con incrementos de recaudación permanentes. Con el nuevo marco de gobernanza fiscal acordado entre los países de la UE, el indicador del gasto cobra más importancia que antes, sobre todo para los países que deben reducir su deuda anualmente, como es el caso de España.
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Los gobiernos autonómicos han podido elevar su gasto computable en 15.757 millones en 2023 (hasta los 196.962 millones) por la suspensión de las reglas y porque han recibido recursos récord del sistema de financiación autonómica. La recaudación por impuestos por parte del Estado en 2021 y 2022 fue muy superior a la estimada en los Presupuestos Generales del Estado, lo que ha provocado una mayor diferencia entre las entregas a cuenta que efectuó el Gobierno central a las autonomías y lo que realmente deberían haber recibido. Esto ha conllevado que la liquidación de dichos años, que se efectúa en 2023 y en 2024, reparta 19.400 millones y 20.746 millones de euros adicionales, respectivamente, a las comunidades.
El desajuste temporal entre las liquidaciones y el momento económico les permite incurrir en unos gastos que, aunque contribuyan al crecimiento del PIB, suponen un riesgo para el cumplimiento de los límites marcados por Bruselas. En concreto, el tope de crecimiento del gasto para el conjunto de las administraciones públicas en España en 2024 es el 2,6%, cifra que, según prevé la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF), superarán todas las autonomías si continúan con las tendencias de gasto actuales.
De hecho, los datos de los primeros meses de este año ya apuntan en esa línea. El informe mensual de la IGAE (Intervención General de la Administración del Estado) que informa del gasto en términos de contabilidad nacional registra que las administraciones regionales elevaron sus empleos no financieros un 6,9% entre enero y febrero. En el conjunto de 2023, el aumento de este concepto fue menor, del 4,6%. En 2019, último año de aplicación de las reglas fiscales antes de la pandemia, tanto las comunidades como la administración central incumplieron la regla de gasto, con aumentos del 5,1% y del 3,8%, respectivamente, pese a que el límite era el 2,7%.
Ese año también se desviaron ambos subsectores de sus objetivos de déficit, que en conjunto debían alcanzar el 1,3%, pero cerraron en el 2,9%. Las reglas fiscales se han incumplido sistemáticamente en España y en otros países, pero el nuevo marco incorpora más flexibilidad para que los Estados diseñen sus propias sendas de ajuste para evitar que se reproduzca la misma dinámica.
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Principales aumentos: empleo público e inversión
Más allá de la disciplina fiscal, ¿en qué han invertido las autonomías este aumento del gasto? A la espera de que se publiquen dentro de un año los datos por funciones, la liquidación por capítulos anual publicada por la IGAE da una orientación. La mayor parte del crecimiento del gasto no financiero en 2023 (11.065 millones) se debe a la remuneración de los empleados públicos, que costó 5.704 millones más que el año anterior. Esto supuso alcanzar la cifra récord de 101.601 millones y una variación anual del 5,95%.
El dato se debe a las numerosas ofertas de empleo público de los últimos años, al refuerzo de las plantillas a raíz de la crisis sanitaria y a las subidas salariales pactadas con los sindicatos, del 2,5% en 2023 a nivel nacional, más un 0,5% adicional por la inflación. No obstante, queda por abonar otro 0,5% más por el crecimiento del PIB que todavía está pendiente de aprobarse en el Congreso.
El gasto en remuneraciones de los empleados públicos es la partida de gasto más grande de las autonomías, con diferencia. Miguel Ángel García, doctor en Economía e investigador de Fedea, intuye que una buena parte del aumento del gasto en retribuciones se debe al aumento de la plantilla sanitaria.
La segunda partida que más ha crecido en el último año en términos absolutos ha sido la formación bruta de capital fijo, 3.900 millones (un 26,13% más). Diego Martínez López, catedrático de Economía en la Universidad Pablo de Olavide, señala que tanto esta como las retribuciones “han crecido de manera generosa”, aunque reconoce que el hecho de efectuar este mayor desembolso en inversión con recursos propios, no europeos (que restan en la fórmula de la regla de gasto), es “positivo”.
También destacan el crecimiento de las transferencias sociales en especie (destinadas a conciertos educativos, de farmacia y de asistencia sanitaria) en 2.055 millones y los consumos intermedios (compras de bienes y servicios), en 1.127 millones. Todas estas partidas se han traducido en un auge en el consumo público mayor del previsto, que ya registró el INE en enero al publicar el crecimiento del PIB del 2,5% anual.
El avance del consumo público pilló por sorpresa a todas las previsiones, incluidas las del Gobierno, que estimaba un crecimiento del 1,9% frente al 3,8% que se produjo finalmente. Para 2024 se prevé que el consumo público se desacelere, como ya lo ha hecho en la administración central en 2023: su gasto computable no solo no ha crecido ese año, sino que disminuyó un 2,6%, permitiendo un mayor recorte del déficit del esperado.
Bajar impuestos perjudica a la regla de gasto
Las bajadas de impuestos suponen una disminución de recursos públicos y, sumadas al aumento de gastos (como en 2023), también implican menor capacidad de ahorro. Además, contribuyen al aumento de la regla de gasto, aunque en una magnitud menor que las partidas anteriormente nombradas. Este efecto adverso adicional ha sumado 1.549 millones a la regla de gasto, concentrados en Madrid (641) y en Andalucía (319), las regiones que también registran peores cifras. Ambas han tenido aumentos en el gasto computable de dos dígitos, del 12% y del 13,4%, respectivamente. En el extremo opuesto, Castilla-La Mancha es la región con menos avance del gasto, un 3,2%.