Sugieren resolver el conflicto fiscal revirtiendo el último cambio del Impuesto a las Ganancias

¿Por dónde podría empezar una reforma del sistema tributario argentino, hacia uno más equitativo, capaz de promover la actividad económica, financiar un nivel adecuado de gasto público y armonizar la hoy muy deteriorada relación Nación-Provincias?

El economista Guido Zack, investigador de Fundar y coautor de una propuesta de reforma del sistema, no duda al respecto. “Nosotros -dice, por el trabajo que hizo junto a Cynthia Moskovits y Agustín Lódola- proponemos una reforma integral, porque el sistema tiene parches por todos lados. La crisis es una oportunidad y la propuesta tiene un espíritu de integralidad, pero en lo posible creo que podría empezarse por revertir la quita del Impuesto a las Ganancias personales”.

Esa quita, aprobada en septiembre 2023, en plena campaña electoral, con el voto a favor del hoy presidente, Javier Milei, y el apoyo masivo del peronismo, considerada un “suicidio fiscal” por la economista y consultora Marina dal Poggetto, directora de Eco Go, es una de las razones del conflicto entre el Ejecutivo nacional y los gobernadores, que provocó primero el retiro de la parte fiscal del proyecto de ley ómnibus y finalmente el naufragio de lo que quedaba del mismo.

Impulsada por el entonces ministro y candidato presidencial oficialista, Sergio Massa, con apoyo de la CGT y -en especial- de los sindicatos más poderosos y más altamente remunerados (camioneros, petroleros, bancarios, del sector automotor, etc), esa reforma volvió al sistema tributario aún más dependiente de impuestos sobre los bienes y servicios (como el IVA) y de otros distorsivos como las retenciones y los impuestos PAIS (hijo del cepo cambiario) y al cheque.

El cambio, que exime del tributo a quienes ganan hasta 15 veces el Salario Mínimo, Vital y Móvil (hoy $2.340.000 al mes exentos de impuestos), se volvió así contra las provincias, que en la negociación legislativa por la “ley ómnibus” buscaron compensar la pérdida de recursos por casi medio punto del PBI exigiendo coparticipar el impuesto PAIS, devenido ya quinto tributo que más recauda ($470.000 millones en diciembre).

Aquella reforma (aplicada primero por decreto y luego por ley), precisa el trabajo de Fundar, hizo que en la actualidad el nivel de ingresos de los contribuyentes de la “cuarta categoría” (ingresos salariales) exentos del impuesto a las Ganancias personales sea igual a 5,7 veces el PBI per cápita, cuando en 2021 era igual a 2 veces, en América Latina igual a 1,1 y en los países de la OCDE, grupo de naciones ricas y avanzadas, igual a 0,4 veces.

Bajo la consigna “el salario no es ganancia”, el tributo, el más progresivo de los sistemas fiscales modernos, aporta muy poco a la recaudación porque -lista un estudio al respecto publicado por el BID, la OCDE y el Centro Interamericano de Administración Tributaria- ahora concentra las 4 condiciones que atentan contra su rendimiento: exceso de deducciones y exoneraciones, mínimos no imponibles altos, bases imponibles reducidas y elevados niveles de evasión y elusión.

El exhaustivo estudio de diagnóstico y propuesta de los investigadores resalta que el sistema tributario tiene problemas de diseño y desafíos de coordinación federal y administración tributaria “consecuencia de la inestabilidad macroeconómica y sus urgencias, una estructura económica heterogénea con amplia informalidad, un irresuelto federalismo fiscal y las contrastantes respuestas de los diversos gobiernos ante el aumento del gasto público”.

Eso a su vez generó imprevisibilidad y problemas de nivel y composición de los tributos. Los impuestos existentes recaudan en promedio la mitad de lo que teóricamente deberían, brecha explicada en parte por la informalidad, que a su vez hace que el sector formal sufra una presión fiscal muy elevada, que a su turno incentiva la evasión y la elusión y retroalimenta el problema.

El trabajo destaca que la muy alta informalidad, junto a la continua necesidad de recursos para financiar un gasto desbordado, llevó a numerosos blanqueos o moratorias. Entre 1983 y 2022 hubo 81 planes de facilidades de pago en materia impositiva a nivel nacional, a un promedio de más de dos por año.

“Todos los blanqueos son los últimos. Siendo tan recurrentes, pierden credibilidad y eficacia. La presión tributaria en la Argentina es más alta que en el promedio de América Latina y algo más baja que Brasil, pero ajustada por la informalidad es altísima. Los blanqueos formalizan stocks, no flujos, y por lo tanto no modifican los incentivos a seguir teniendo parte de activos o ingresos en negro. No hay industrias que se formalicen por un blanqueo”, explicó Zack.

En un marco de continuos cambios y retoques no es sorprendente que el pedido generalizado del sector privado sean regímenes de estabilidad fiscal. “Los regímenes especiales tienen sentido en un contexto macroeconómico enrarecido, son más parches al sistema tributario. Deberían respetarse los ya existentes y prohibirse que haya nuevos”, dijo el economista.

En comparación con los países de América Latina y la OCDE, la estructura tributaria de Argentina muestra un exceso de tributos sobre bienes y servicios (en particular, con características no deseables, como impuestos en cascada, sobre exportaciones, sobre transacciones financieras) y una menor participación en tributos sobre ingresos, ganancias y patrimonio, dice el estudio.

Cada gobierno, explicó Zack, buscó aumentar los impuestos para financiar un gasto creciente, sin preocuparse por coordinar con los que ya había. “Sin el salto cambiario del 2002 no estaríamos hablando de las retenciones ni del impuesto al cheque, y el cepo cambiario hizo que el Impuesto PAIS, al principio insignificante, sea hoy tan importante. Ganancias y Bienes Personales se retocaron constantemente y hoy muchos no saben si tienen que pagar o no, o cuánto. La incertidumbre es muy nociva para el nivel de actividad. La volatilidad hace inestable el sistema tributario y se crea un círculo vicioso”, dijo a Infobae.

El resultado es una estructura tributaria en que los impuestos sobre bienes o servicios (los que más afectan a los sectores medios y bajos) aportan el 60,5% de la recaudación fiscal, cuando en América Latina la proporción es del 51,6%. en países de ingreso similar del 46,3% y en la OCDE del 32,6 por ciento.

El estudio resalta que la Argentina tiene tributos de características negativas como los derechos de exportación (retenciones), que aportan el equivalente a más del 2% del PIB, sobre operaciones bancarias (impuesto al cheque) y cambiarias (PAIS) y un tributo provincial como Ingresos Brutos (3,84% del PBI, el segundo que más recauda sobre bienes y servicios del consolidado Nación-Provincias, detrás del IVA) “prácticamente inexistentes en la OCDE y mucho más bajos en América Latina”.

El IVA, el principal tributo, recauda el equivalente a 7% del PBI, algo más que en el promedio de América Latina (5,9%) y de la OCDE (6,7%), pero con una de las alícuotas generales (21%) más altas de la región. Brasil y Chile recaudan más con alícuotas menores (18% y 19% respectivamente), gracias a una menor evasión y gasto tributario.

Otra particularidad, casi perversa, es que la alícuota del IVA sobre servicios básicos como luz y gas es más alta (27%) que la general. “No tiene sentido, más aún en este contexto de aumento de tarifas”, subrayó Zack. Esa particularidad contrasta con la escasa recaudación de tributos sobre bienes selectivos (cigarrillos, bebidas alcohólicas y analcohólicas), que aquí aportan por recaudación el equivalente al 1,44% del PBI, menos que en el promedio latinoamericano (3,7%) y de la OCDE (3,1 por ciento).

A su vez, los impuestos relacionados con ingresos y patrimonio, entre ellos el llamado “Impuesto a las Ganancias” sobre personas y empresas, aportan el 17,5% de la recaudación total (y 5,1% del PIB), mucho menos que en el promedio de América Latina (26,3% y 5,7% de recaudación y PBI) y casi la mitad que el promedio OCDE (33,1 y 11,3%, respectivamente).

Además, mientras en los países de la OCDE las personas aportan el 73% de la recaudación del tributo sobre los ingresos (aquí llamado “Ganancias”), en la Argentina explican solo el 43 por ciento. Los impuestos al patrimonio, a su vez, aportan aquí el 3,8% de la recaudación (1,1% del PBI), poco más que en el promedio latinoamericano, pero menos que en los países de la OCDE.

Los tributos para financiar el sistema jubilatorio (aportes salariales y contribuciones patronales) explican por su parte 17,9% de la recaudación, algo más que el promedio regional (17,1%), pero menos que en países de ingresos similares (18,7%) y mucho menos que en la OCDE (27 por ciento).

Los impuestos patrimoniales, aunque menos distorsivos (por la inmovilidad de sus bases) que los que gravan transacciones e ingresos; son mayoritariamente progresivos (o pueden serlo), pero presentan desafíos de evaluación y están gravados por 3 niveles de gobierno: impuesto sobre los bienes personales (nacional), inmobiliario (provincial) y una derivación municipal, las tasas de alumbrado, barrido y limpieza.

Las provincias gravan además los vehículos automotores con diferentes alícuotas, aunque sobre una valuación uniforme determinada por la Dirección Nacional de los Registros Nacionales de la Propiedad del Automotor, área hoy bajo la lupa del ministerio de Justicia por gastos inflados, adjudicaciones sin concurso y escasa rendición de cuentas. Según el trabajo de Fundar, un gran problema de este impuesto son las disparidades de tasas entre provincias, que inducen a radicar vehículos en jurisdicciones con alícuotas más bajas cercanas al lugar de uso, amén del hecho de que grava riqueza sin tener en cuenta “externalidades negativas” del uso vehicular sobre el medioambiente o la infraestructura de transporte. Por caso, destaca, no se tiene en cuenta el peso o se deja de gravar a los autos más antiguos y más contaminantes, aunque 13 provincias ya eliminaron o redujeron alícuotas para autos eléctricos, híbridos y a hidrógeno.

Según el FMI; la recaudación potencial de un esquema tributario se compone de 3 partes: lo que efectivamente recauda (“Eficiencia C”), lo que resigna en “Gastos Tributarios” (beneficios o exenciones que otorga, “Ineficiencia G”) y lo que pierde por evasión, elusión, fraude, fallas de gestión y problemas de administración tributaria (“Ineficiencia X”)

En la Argentina el “Gasto Tributario” promedió entre 2001 y 2022 un 3% del PBI. Allí figuran ciertas exenciones al IVA (salud, educación) y Ganancias (magistrados, asociaciones civiles, fundaciones, mutuales, cooperativas) y diversos regímenes de promoción, de los cuales el de Tierra del Fuego explica la mitad, a un costo fiscal superior a los USD 1.000 millones anuales.

Al respecto, un pasaje del trabajo consigna: “el Estado nacional habría dejado de percibir por la aplicación de tratamientos tributarios diferenciales el equivalente al 19% de su gasto o, alternativamente, pudo haber gastado 19% más si el gasto tributario estimado se hubiera realizado vía subsidios directos”. Además, observa una posible subestimación del gasto tributario, que de incluir otros conceptos superaría el 5% del PBI.

Un estudio internacional citado en la investigación calculó para la Argentina una “Eficiencia C” de 46,1%, una “Ineficiencia G” del 7,4% y una “Ineficiencia X” del 46,5 por ciento. Esto es, entre el “gasto tributario” de regímenes como el fueguino y la evasión, fraude, elusión y otros problemas de administración tributaria deja por el camino casi 54% de lo que recaudaría con una perfecta administración tributaria y sin excepciones normativas.

Según el estudio, sobre 16 países latinoamericanos evaluados, los más ineficientes en la recaudación del IVA son, en ese orden, México y la Argentina.

A la hora de las propuestas, Lódola, Moskovits y Zack listan una serie de criterios, a saber:

1. simplificar el diseño, liquidación y pago de tributos, reducir costos de cumplimiento al contribuyente y de control al recaudador, para favorecer el control cruzado (cotejo de impuestos patrimoniales y sobre los ingresos);
2. minimizar tributos que desincentivan la formalización (al cheque, el mejor ejemplo);
3. eliminar tratamientos específicos y beneficios diferenciales, excepto aquellos justificados, por caso, para mitigar efectos negativos ambientales o sanitarios, evitar tasas o valuaciones excesivas que inducen a eludir y evadir;
4. reducir el número de impuestos y eliminar aquellos con efectos nocivos sobre actividad económica , como las retenciones;
5. limitar la política redistributiva a los impuestos más aptos y favorecer aquellos con carácter contracíclico (como los patrimoniales), para ayudar a estabilizar el ciclo económico.

Los obstáculos a superar no son sencillos. Por caso, dice el trabajo, “la sanción de una nueva Ley de Coparticipación es imprescindible: toda reforma tributaria que afecte la masa coparticipable requerirá de algún acuerdo entre Nación y Provincias”.

Algo nada sencillo, si se tiene en cuenta que la Nación y las Provincias llevan ya más de 28 años de violación continua al mandato de la Constitución Nacional de 1994, según el cual debían acordar una nueva ley de Coparticipación a más tardar en 1996. Además, la ley vigente (sancionada en 1988) ha tenido más de 160 modificaciones y los distintos pactos y convenios numerosas suspensiones y cambios, como refleja la tabla de abajo, que lista solo los más recientes.

Más aún, los autores resaltan la necesidad de “un acuerdo para jerarquizar un organismo federal que coordine temas de administración tributaria y ayude a simplificar el sistema” y hasta sugieren para ese rol a la “Comisión Arbitral” (Comarb), un ente interjurisdiccional ya existente que interviene en la resolución de conflictos de aplicación del Convenio Multilateral entre distritos y que sirve de apoyo a las provincias, coordinando por caso valuaciones inmobiliarias y la eventual reducción del impuesto de sellos, un clásico de los fiscos provinciales.

Otras propuestas concretas abarcan la unificación de aportes personales con el Impuesto a las Ganancias sobre los asalariados en un tributo progresivo sobre los ingresos y destinar su recaudación al sistema jubilatorio; establecer un “impuesto negativo” a la renta de trabajadores por cuenta propia, informales o de muy bajos ingresos (inferior a cierto umbral), computar como pago a cuenta de Ganancias lo pagos del IVA de autónomos; homogeneizar las tasas de contribuciones patronales; aumentar la progresividad y suavizar la transición al régimen general; unificar en 35% la alícuota sobre rentas empresarias y establecer un adicional sobre las de recursos naturales para gravar “rentas extraordinarias”; ampliar y coordinar federalmente el Impuesto sobre Bienes Personales y mejorar el proceso de valuación fiscal de inmuebles; eliminar las retenciones a la exportación; convertir el Impuesto al Cheque en pago a cuenta de otra carga impositiva, etc.

Y con las mejoras recaudatorias esperables, reducir los impuestos sobre bienes y servicios, buscando de verdad un sistema más justo y eficiente, que no repose sobre falsas consignas.