Cuánto dinero discrecional le puede dejar de enviar el Gobierno a las provincias y cuáles son las que más perderían

La decisión del gobierno de retirar la parte fiscal del proyecto de ley ómnibus enviado al Congreso abre un nuevo capítulo en el tironeo entre el Ejecutivo nacional y las provincias acerca de la distribución de recursos.

Ya antes del anuncio del viernes por la noche de Luis Caputo, del desistimiento oficial de ese paquete de medidas -aumento de retenciones, reversión de la reducción del impuesto a las Ganancias sancionada a fines de 2023, moratoria, blanqueo y nueva fórmula de ajuste previsional- el propio ministro había adelantado que ocurriría si el Congreso no aprobaba -y todo indicaba que no lo haría- esas herramientas.

El propio Caputo había ratificado su estrategia para llegar de todos modos al “déficit fiscal cero” el miércoles 24, en un posteo de Twitter, en el que contó: “Hoy mantuve reunión con el secretario de Hacienda y la subsecretaria de Provincias para delinear todas las partidas provinciales que se recortarán inmediatamente si alguno de los artículos económicos es rechazado. No es una amenaza, es la confirmación que vamos a cumplir con el mandato que nos han dado la mayoría de los argentinos de equilibrar las cuentas fiscales para terminar con décadas de inflación y flagelo económico”.

Miguel Pichetto, el jefe del variopinto bloque “Hacemos Consenso Federal” y excompañero de fórmula presidencial de Mauricio Macri, lo chuceó por la misma red. “El Ministro de Economía @LuisCaputoAR que no tuvo la valentía de venir al Congreso, tiene que dejar de apretar a los gobernadores y tratar de buscar acuerdos con los gobiernos provinciales en lugar de amenazarlos”. Lejos de dejar pasar el ataque, el ministro, que parece haber adquirido algo del espíritu combativo del presidente Javier Milei, le contestó poco después: “Diputado, si algo me sobra es valentía, por eso acepté este puesto en el peor momento de nuestra historia. Con respecto a no haber ido al Congreso, tenía cosas más importantes que hacer para el país como cerrar el acuerdo con el Fondo que estaba caído y estábamos al borde del default. Por último, el tuit no es una amenaza, es una respuesta a todos los argentinos que se preguntan qué pasaría si el Congreso no aprobara la ley: ratifico que vamos a cumplir igualmente con la meta fiscal, lo que implicará que las provincias contarán con menos recursos.

Ahora bien, ¿cuánto dinero, de qué partidas, puede el gobierno recortarle a las provincias, y cuáles serían las más perjudicadas? Para responder, hay que distinguir, en el sistema de “federalismo fiscal” argentino, entre transferencias “automáticas” y “discrecionales”. Las primeras, como su nombre lo indica, se determinan automáticamente en función, básicamente, de la ley de Coparticipación Federal 23.548, una norma “transitoria” que empezó a regir en 1989 y tuvo desde entonces más de 160 enmiendas.

No es poco dinero. Sumando transferencias automáticas y discrecionales, en 2023 (siempre a valores del mes pasado), Tierra del Fuego recibió $980.000 por habitante, Catamarca $928.000, La Rioja $921.000, Formosa $886.000, La Pampa $786.000, Santa Cruz $734.000 y así siguiendo, hasta llegar a los dos distritos que menos recibieron por habitante, la provincia de Buenos Aires, $232.000, y CABA $147.000, con un promedio nacional de 354.000 pesos.

Día a día (hábil) en función de la recaudación de diferentes impuestos, la Secretaría de Hacienda distribuye los recursos “automáticos”, que envía a las cuentas oficiales de cada distrito. Según los datos de la Dirección Nacional de Asuntos Provinciales (DNAP), al viernes 26 de enero los fondos enviados a provincias por esa “ventanilla” en lo que va del año sumaban 2.137.837.651.000 pesos o, más sencillamente y redondeando, $2,1 billones (esto es, 2,1 millones de millones de pesos). Esa cifra incluye poco menos de $40.000 millones en concepto de diverso tipo de “compensaciones”.

Ese dinero está a salvo de recortes, pero no la parte “discrecional”, partidas y conceptos que la Nación maneja con criterio político (en criollo, según la cara del cliente) y que según una “Anatomía de las transferencias” que elaboró Marcelo Capello, experto en federalismo fiscal del Ieral de la Fundación Mediterránea, en un 80% se canalizan a través de los siguientes mecanismos:

• Fondo de Incentivo Docente (Fonid), complementario de los salarios de maestras y maestros provinciales (según la Constitución Nacional, la Educación y la Salud son “facultades indelegables” de las provincias)
• Fondo de Fortalecimiento Fiscal de la provincia de Buenos Aires (FFFPBA), que Alberto Fernández creó por decreto en 2020, quitando coparticipación a CABA para sofocar una incipiente rebelión policial que ponía en crisis al gobierno de Axel Kicillof
• Programa de relaciones con las provincias
• Programa de desarrollo regional, que incluye los llamados “Adelantos del Tesoro Nacional” (ATN)
• Aportes de la Anses a las cajas de jubilaciones provinciales no transferidas a Nación
• Distintas “asistencias financieras” a las provincias y a CABA (en este último caso, por el traspaso de la policía federal a la fuerza de seguridad metropolitana).

He ahí el núcleo del reparto “discrecional”. ¿De cuánto dinero se trata”? En 2023, a valores de diciembre pasado, fueron $1,9 billones (esto es, 1,9 millones de millones de pesos, equivalente a poco menos de un mes de transferencias “automáticas”). El recorte de esas partidas puede ser más o menos contencioso. Por caso, el “Fondo de Incentivo Docente” fue creado por ley, mientras el Fondo de Fortalecimiento Fiscal bonaerense fue creado por decreto.

Pero lo más jugoso políticamente es cómo se repartió el dinero “discrecional” el año pasado, porque implica que, si el gobierno reduce sustancialmente esos recursos, como dijo, las que más recibieron son las que más sufrirán el recorte.

Al respecto, el estudio de Capello muestra el brutal sesgo con que esos recursos fueron manejados en 2023 por los entonces ministros de Economía, Sergio Massa, y de Interior, Eduardo de Pedro.

Las transferencias “discrecionales” pueden a su vez ser “corrientes” (para financiar gastos ordinarios) y “de capital”, para financiar obras o programas que implican inversiones que se supone tendrán una incidencia a largo plazo.

En 2023 la provincia de Buenos Aires recibió 49,5% de las transferencias discrecionales “corrientes” (esto es, casi lo mismo que las restantes 22 provincias y CABA sumadas). Así y todo, ese dato subestima el privilegio que tuvo en ese rubro el gobierno de Kicillof, pues otra ventanilla fueron los fondos de Nación enviados de modo directo a municipios. De esa fuente, los 135 municipios bonaerenses (y en particular, las intendencias peronistas) recibieron 65% del total, casi el doble que los cerca de 1.700 municipios del resto del país.

En las transferencias discrecionales “de capital” la provincia mimada fue La Rioja, que pese a explicar el 0,8% de la población del país, recibió el 16% del total, esto es 20 veces más que lo que sugeriría su peso poblacional.

Un pasaje del estudio de Capello señala al respecto: “Si bien es teóricamente lógico que provincias menos densamente pobladas (tienen deseconomías de escala) y/o más rezagadas económicamente (más necesidades sociales y para acortar distancia de desarrollo con las jurisdicciones más avanzadas) reciban mayores transferencias fiscales, desde la evidencia empírica de Argentina no se puede explicar razonablemente por qué algunas jurisdicciones ricas reciben altas transferencias por habitante (algunas patagónicas), o por qué existe trato tan disímil entre jurisdicciones similares (Catamarca o La Rioja mucho más altas que Salta, Formosa mucho más altas que Corrientes o Misiones, Tierra del Fuego y Santa Cruz mucho más altas que Chubut, Santa fe mayor que Mendoza, etc.)”

A su vez, en transferencias discrecionales de capital a municipios, la número uno vuelve a ser la provincia de Buenos Aires, cuyas intendencias recibieron el 63% del total.

Cuando se suman las transferencias “discrecionales” corrientes y de capital y se las mide en relación a la población, la provincia que encabeza el ranking es Santa Cruz, con $68.417 per cápita en obras y programas, seguida por La Rioja, Tierra del Fuego y CABA.

Sumando transferencias “automáticas” y “discrecionales”, en 2023 la provincia de Buenos Aires recibió 25% del total, uno de los porcentajes más altos desde que rige la actual ley de coparticipación, aunque si se mide por habitante, los distritos que recibieron más dinero per cápita fueron Tierra del Fuego, Catamarca, La Rioja y Formosa, y los más bajos CABA, Buenos Aires, Mendoza y Córdoba.

Escribe Capello: “si se analiza la participación de Buenos Aires en el total de transferencias a provincias (automáticas y discrecionales), desde la vigencia de la Ley 23.548 de coparticipación federal de impuestos (1989) hasta 2023, se observa que entre 1989 y 1995 dicha participación pasó de 19,5% a 26%, cuando se creó el Fondo del Conurbano Bonaerense en los primeros años de la Gobernación de Duhalde, y que tras imponerse un techo a dicho fondo, la participación comienza a caer, hasta un mínimo de 18,5% en 2014 (Gobernador Scioli, Ministro de Economía Nacional Axel Kicillof). Esto es, el peor trato fiscal a la provincia fue el que le suministraron la entonces presidente Cristina Kirchner y el hoy gobernador bonaerense, por entonces ministro de Economía de la Nación.

“A partir de 2016 -completa Capello” por envío de más recursos discrecionales y luego con la eliminación del Fondo del Conurbano (que había pasado a perjudicar a Buenos Aires), dicha provincia comienza a mejorar su participación en el total de envíos a provincias, llegando en el primer período del actual Gobernador Kicillof a participacones similares a las que había tenido Duhalde en 1994–1996″.

En alguna medida, los privilegios dados a la provincia de Buenos Aires en 2023, por obvias razones políticas, compensan en parte el desequilibrio de origen que significó la ley 23.548 de coparticipación sancionada en 1988, cuando el peronismo era amplia mayoría en las dos cámaras del Congreso. Ese mismo año estaba en juego la candidatura presidencial del PJ para las elecciones del año siguiente, entre los entonces gobernador bonaerense, Antonio Cafiero, y riojano, Carlos Menem.

En el toma y daca, ambos cedieron “puchos” de coparticipación a cambio de apoyos provinciales en la interna. Cafiero dejó 6 puntos de coparticipación en el camino, pero igualmente perdió la interna. Desde entonces, el sistema adolece de esa falla de origen, que da origen a manejos arbitrarios y no satisface a ningún distrito. Y menos aún, en tiempos de recesión y vacas flacas.