Qué son las transferencias discrecionales, la herramienta del Gobierno para negociar con las provincias por la Ley Ómnibus

En los primeros 18 días hábiles de 2024, hasta este jueves, las provincias recibieron de Nación $1.942.706 millones (esto es, 1,94 billones, o millones de millones de pesos) del gobierno nacional en concepto de transferencias automáticas de coparticipación federal, según los datos que día a día informa la Dirección Nacional de Asuntos Provinciales (DNAP) de la Secretaría de Hacienda de la Nación. Pero en el mismo lapso las llamadas transferencias “discrecionales”, esto es, administradas con criterio político, fueron de solo $60 millones y limitadas a servicios educativos.

He ahí el núcleo del tironeo político entre el gobierno nacional, el Congreso y las gobernaciones provinciales en torno de la ley ómnibus que el Ejecutivo negocia con los legisladores “dialoguistas” que resisten el aumento de las retenciones a la exportación y el esquema de movilidad a aplicar a las jubilaciones que propone el Ejecutivo.

El gobierno dice que no puede ceder más y que si el dictamen aprobado en Diputados sufre modificaciones y se pierden recursos fiscales, habrá más recortes, como dijo el ministro de Economía, Luis Caputo, y habría enfatizado en una reunión de gabinete el propio presidente de la Nación, Javier Milei, diciendo que dejaría “sin un peso” a las provincias.

Esa posibilidad se refiere a las “transferencias discrecionales”, aquellas que el poder central maneja políticamente. Según una “anatomía de las transferencias” que realizó Marcelo Capello, experto en federalismo fiscal del Ieral de la Fundación Mediterránea, en 2023 esos fondos sumaron, a valores de diciembre pasado, unos $1,9 billones.

Un 80% de los mismos se canalizó vía 6 mecanismos: Fondo de Incentivo Docente (Fonid), complementario de los salarios de maestras y maestros provinciales (según la Constitución Nacional, la Educación y la Salud son “facultades indelegables” de las provincias), el Fondo de Fortalecimiento Fiscal de la provincia de Buenos Aires (FFFPBA), que Alberto Fernández creó por decreto en 2020, quitando coparticipación a CABA para sofocar una incipiente rebelión policial que ponía en crisis al gobierno de Axel Kicillof; un programa de relaciones con provincias y desarrollo regional, que incluye los llamados “Adelantos del Tesoro Nacional” (ATN), aportes de la Anses a las cajas de jubilaciones provinciales no transferidas a Nación; y distintas “asistencias financieras” a las provincias y a CABA (en este último caso, por el traspaso de la policía federal a la fuerza de seguridad metropolitana).

Las llamadas “transferencias automáticas” son la parte del león del “federalismo fiscal” argentino y obedecen principalmente a la ley 23.548 de “coparticipación”, una norma supuestamente “transitoria” que entró a regir en 1989 y tuvo desde entonces más de 160 modificaciones. De esos envíos “automáticos”, la mayor receptora es la provincia de Buenos Aires, con 22,5%, porcentaje inferior a su peso poblacional (38% del total nacional), y la menor Tierra del Fuego: solo 1,2%, pero más del doble de su incidencia en la población.

Fuera de ese automatismo, el estudio de Capello muestra el brutal sesgo con que esos recursos fueron manejados en 2023 por los entonces ministros de Economía, Sergio Massa, y de Interior, Eduardo de Pedro.

Las transferencias “discrecionales” pueden a su vez ser “corrientes” (para financiar gastos ordinarios) y “de capital”, para financiar obras o programas que implican inversiones que se supone tendrán una incidencia a largo plazo.

En 2023 la provincia de Buenos Aires recibió 49,5% de las transferencias discrecionales “corrientes” (esto es, casi lo mismo que las restantes 22 provincias y CABA sumadas). Así y todo, ese dato subestima el privilegio que tuvo en ese rubro el gobierno de Kicillof, pues otra ventanilla fueron los fondos de Nación enviados de modo directo a municipios. De esa fuente, los 135 municipios bonaerenses (y en particular, las intendencias peronistas) recibieron 65% del total, casi el doble que los cerca de 1.700 municipios del resto del país.

En las transferencias discrecionales “de capital” la provincia mimada fue La Rioja, que pese a explicar el 0,8% de la población del país, recibió el 16% del total, esto es 20 veces más que lo que sugeriría su peso poblacional.

Un pasaje del estudio de Capello señala al respecto: “Si bien es teóricamente lógico que provincias menos densamente pobladas (tienen deseconomías de escala) y/o más rezagadas económicamente (más necesidades sociales y para acortar distancia de desarrollo con las jurisdicciones más avanzadas) reciban mayores transferencias fiscales, desde la evidencia empírica de Argentina no se puede explicar razonablemente por qué algunas jurisdicciones ricas reciben altas transferencias por habitante (algunas patagónicas), o por qué existe trato tan disímil entre jurisdicciones similares (Catamarca o La Rioja mucho más altas que Salta, Formosa mucho más altas que Corrientes o Misiones, Tierra del Fuego y Santa Cruz mucho más altas que Chubut, Santa fe mayor que Mendoza, etc.)”

A su vez, en transferencias discrecionales de capital a municipios, la número uno vuelve a ser la provincia de Buenos Aires, cuyas intendencias recibieron el 63% del total.

Cuando se suman las transferencias “discrecionales” corrientes y de capital y se las mide en relación a la población, la provincia que encabeza el ranking es Santa Cruz, con $68.417 per cápita en obras y programas, seguida por La Rioja, Tierra del Fuego y CABA.

Sumando transferencias “automáticas” y “discrecionales”, Capello llega al dato de que en 2023 la provincia de Buenos Aires recibió 25% del total, uno de los porcentajes más altos desde que rige la actual ley de coparticipación, aunque si se mide por habitante, los distritos que recibieron más dinero per cápita fueron Tierra del Fuego, Catamarca, La Rioja y Formosa, y los más bajos CABA, Buenos Aires, Mendoza y Córdoba.

En alguna medida, los privilegios dados a la provincia de Buenos Aires en 2023, por obvias razones políticas, compensan en parte el desequilibrio de origen que significó la ley 23.548 de coparticipación sancionada en 1988, cuando el peronismo era amplia mayoría en las dos cámaras del Congreso. Ese mismo año estaba en juego la candidatura presidencial del PJ para las elecciones del año siguiente, entre los entonces gobernador bonaerense, Antonio Cafiero, y riojano, Carlos Menem.

En el toma y daca, ambos cedieron “puchos” de coparticipación a cambio de apoyos provinciales en la interna. Cafiero dejó 6 puntos de coparticipación en el camino, pero igualmente perdió la interna. Desde entonces, el sistema adolece de esa falla de origen, que da origen a manejos arbitrarios y que no dejan satisfecho a ningún distrito. Y menos aún, en tiempos de recesión y vacas flacas.