La cuasimoneda de La Rioja: ¿inicio de otra “guerra fiscal” de gobernadores peronistas contra un gobierno no peronista?

¿Hasta qué punto la decisión del gobernador de La Rioja, el ultrakirchnerista Ricardo Quintela, de emitir Bonos de Cancelación de Deuda (Bocade) por $22.500 millones, podría reeditar la “guerra fiscal” que los gobernadores peronistas iniciaron en julio de 2001 contra la vigencia de la convertibilidad y del gobierno de Fernando de la Rúa?

Más allá de presentarse como “Bono”, el Bocade es esencialmente una “cuasimoneda”, porque, como anunció el gobierno provincial, se usará para pagar el 30% de los salarios de los empleados públicos riojanos y se podrá usar para pagar impuestos, bienes y servicios. Su alcance y cotización como medio de pago en los comercios de la provincia se dilucidará en los próximos meses, al igual que su capacidad de “contagio” a otras provincias

Que La Rioja sea la primera en recurrir a una cuasimoneda no es casual. De 24 distritos subnacionales (CABA y 23 provincias) fue en 2023 y en años previos la más dependiente de las “transferencias corrientes y de capital” (excluidas las “automáticas” por coparticipación y la recaudación propia) del gobierno nacional. Estas explicaron casi un quinto (19,5%) de sus ingresos totales.

A valores de diciembre pasado, Marcelo Capello, investigador del Ieral y experto en temas fiscales, estimó que en 2023 la provincia recibió, entre transferencias “automáticas” y “discrecionales”, $851.000 por habitante; a razón $71.000 por habitante por mes.

En declaraciones a Radio 10, Quintela aseguró que debe emitir la cuasimoneda a raíz de una deuda de más de $10.000 millones de la Nación con la provincia generada a partir del resultado del balotaje presidencial y por la que en febrero demandará a la Nación ante la Corte Suprema de Justicia.

“Sergio Massa iba cubriendo parte de esos fondos y se dejó de pagar una parte de octubre, noviembre y diciembre. Eso hace un monto aproximado de $9.300 millones. A eso hay que agregar otros $3.700 millones de enero. La Rioja no puede prescindir de esa plata porque es parte de la coparticipación, recursos que son parte de las provincias”, dijo el mandatario riojano, que a la par de la decisión de emitir el Bocade anunció el pago de un extra de entre 50.000 y 80 mil pesos a los empleados públicos de la provincia.

Cabe acotar, sin embargo, que en los primeros 13 días hábiles de este año La Rioja recibió en concepto de “transferencias automáticas” de Nación $21.148 millones, casi 230% más que los $6.417 millones que había recibido en las primeros 13 días hábiles de 2023, según la información que día a día informa la Dirección Nacional de Asuntos Provinciales (DNAP) de la Secretaría de Hacienda.

La altísima dependencia de La Rioja de fondos de Nación se debe a su desmesurado gasto público y a que hace más de 30 años es un distrito privilegiado por las transferencias “discrecionales” (esto es, distribuidas con criterio político) de Nación.

Respecto de lo primero, basta mencionar que tiene más empleados públicos que empleados privados en blanco y cuenta con nada menos que 38 empresas públicas provinciales.

El privilegio riojano, en tanto, es el resultado de transacciones políticas: en 1988 Carlos Menem y Antonio Cafiero, entonces gobernadores de La Rioja y Buenos Aires, respectivamente, para ganar la interna por la candidatura presidencial del PJ prometieron puchos de coparticipación a distintos jefes provinciales a cambio de apoyo en la interna. El Congreso, en el cual el PJ dominaba ambas cámaras, sancionó la ley 23.548 , titulada “Régimen transitorio de distribución entre la Nación y las Provincias”, transitoriedad que ya lleva 35 años, pues empezó a regir en 1989.

La ley perjudicó a Buenos Aires (Cafiero dejó 6 puntos de “copa” en el camino e igual perdió la interna) y para atender urgencias apartó 3 puntos de “masa coparticipable” para que Nación reparta a piacere como “Aportes del Tesoro Nacional” (ATN).

Con Menem en la Rosada, La Rioja pasó a encabezar lo que entonces llamaban “La Liga de los Atenienses” (gobiernos privilegiados en el reparto de ATN) y para compensar a Buenos Aires en 1992 el riojano acordó con Eduardo Duhalde (su vice de la interna de 1988) crear el “Fondo del Conurbano Bonaerense”, apartando 10% de la recaudación del impuesto a las Ganancias de la “masa coparticipable” (fue una de las más de 160 modificaciones que desde su sanción tuvo la “ley transitoria”).

El privilegio riojano en la distribución de ATN y otros fondos “discrecionales” se mantuvo desde entonces. Jorge Yoma, que fue testigo directo de esos arreglos argumenta ahora, a favor del gobierno de Quintela, que la ley vigente perjudicó a La Rioja al asignarle un coeficiente inferior a lo que recibía en los años previos.

Capello, sin embargo, precisa que la ley dio a la provincia un coeficiente de casi 2%, pese a contar con una población del 0,8% y una participación en el PBI nacional del 0,6% y que en la anterior ley de coparticipación (20.221, que rigió entre 1973 y 1983) La Rioja tenía un coeficiente de 1,7 por ciento. Lo que La Rioja en realidad extrañaba eran los porcentajes que recibió entre 1984 y 1988, durante el gobierno de Raúl Alfonsín, cuando no había ley de coparticipacion, el gobierno nacional distribuía los recursos a discreción y Menem, líder de la “renovación peronista”, era el gobernador del PJ más próximo al líder radical.

Con la decisión del presidente Javier Milei de terminar con los fondos discrecionales y que las provincias se arreglen con las transferencias automáticas y su propia recaudación, ¿hasta qué punto el caso riojano puede “contagiar” a otras provincias? El tucumano Osvaldo Jaldo se despegó de esa posibilidad que -dijo- “perjudica a la gente”.

La provincia “tiene que funcionar presupuestariamente con lo que le corresponde por ley y con lo recaudado por rentas provinciales y que no tengamos que ser Nación–dependientes e ir todos los meses a pedir recursos para pagar sueldos”, afirmó.

El antecedente de que las cuasimonedas degeneren en “guerra fiscal”, como llamaron los economistas Gerardo della Paolera y Alan Taylor en el paper Gaucho Banking Redux, el rol que ese tipo de emisión cumplió en el año final de la convertibilidad a fin de eludir la rigidez del sistema y las estrecheces de la recesión iniciada a mediados de 1998.

El 25 de julio de 2001 el entonces gobernador bonaerense, Carlos Ruckauf, anunció con aire triunfal la emisión de Patacones “para pagar parte de los sueldos y las jubilaciones estatales”. Dijo que se trataba “de un medio de pago, no un título”, pero para hacerlo más atractivo la provincia le agregó un rendimiento del 7% anual.

Poco después el gobierno nacional anunció la emisión de las Letras de Cancelación de Obligaciones Provinciales (Lecop, otra cuasimoneda, pero nacional) para pagar deudas con las provincias (en especial con Buenos Aires) y el 17 de octubre estableció “un régimen transitorio de cancelación total o parcial de obligaciones tributarias nacionales” con Lecops y Patacones, permitiendo pagar impuestos nacionales con ambos títulos a valor nominal.

“Esta decisión del gobierno de De la Rúa implicaba nacionalizar y monetizar el déficit de la provincia de Buenos Aires. Lo cual sumado a la creciente exposición de los bancos privados a deuda provincial pondría al sistema financiero en una situación altamente vulnerable”, escribió el economista e historiador Emilio Ocampo, el mismo de quien Milei dijo que presidiría el Banco Central “para cerrarlo” y por cuyo plan de dolarización se había inclinado inicialmente.

Aquella decisión fortaleció al Patacón y generó una proliferación de cuasimonedas. Llegaron a circular 16 y según una investigación de Santiago Chelala, profesor de Economía de la UBA, en el tercer trimestre de 2002, cuando ya la convertibilidad era historia, llegaron a superar el 30% de la base monetaria total.

“Bocade” riojanos y tucumanos (tal vez por esa coincidencia nominal Jaldo se despegó de Quintela), “Quebracho”, chaqueños, “Bocanfor”, de Formosa, “Federales”, de Entre Ríos, “Lecor”, de Córdoba, “Petrom”, de Mendoza, “Huarpe” de San Juan, “Cemis”, de Misiones se sumaron al festival. Hasta la ciudad santiagueña de Frías emitió su cuasimoneda, aunque ningún distrito fue tan audaz como el municipio de Miramar de Ansenuza (turísticamente, “Mar Chiquita”), que ya en 1997 había llegado a emitir bonos de 1, 2, 5 y 10 “dólares”.

Ya en 2002, caída la convertibilidad, recuerda Eduardo Levy Yeyati, economista jefe del BCRA que entonces presidía Mario Blejer, para calcular la “demanda de dinero” (dato básico para el diseño de la política monetaria) debían tener en cuenta el stock de Patacones y Lecops, que explicaban más de dos tercios del stock de cuasimonedas. Estas llegaron a un monto máximo de $9.000 millones (unos USD 3.000 millones en el tercer trimestre de 2002) y fueron finalmente rescatadas por la Nación vía el PUM (Programa de Unificación Monetaria), con un crédito del Banco Mundial.

Según el paper de Capello, del Ieral, las cuasimonedas aumentan los costos de transacción y disminuyen la eficiencia de la economía, generan pérdida de poder adquisitivo de los empleados de las provincias que las emiten (el Cecacor, la cuasimoneda correntina, llegó a cotizar 30% menos que su valor nominal), son emitidos por las provincias fiscalmente más débiles y su cotización es inversa a la relación con la recaudación propia: cuánta más baja sea ésta, más se depreciará la cuasimoneda.

Tal vez por eso, y atento a la experiencia de 2001, apenas Ricardo Quintela adelantó lo que haría el presidente Javier Milei, después de señalar que si la provincia “gasta plata contratando a Lali Espósito y no le paga a la policía, no es problema nuestro”, dio su respuesta de fondo en un posteo en la red X (ex Twitter)

“Pensar que en la campaña me trataron de loco por postular un esquema en el que hubiera una libre competencia de monedas y ahora la impulsan...!!! Bienvenidas las monedas provinciales a la competencia; las cuales, les quiero señalar, a diferencia de lo que pasó en el pasado, de ningún modo van a ser rescatadas por el Gobierno Nacional”, puntualizó el Presidente. Y completó: “Al mismo tiempo, la cotización que las mismas tengan respecto a la paridad dará una evaluación de mercado de la calidad del gobierno que la emite...!!!”

Según Capello, detrás del riesgo de otra ola de cuasimonedas está la inconducta fiscal. Entre 2000 y 2023, el gasto público conjunto de Nación y Provincias, precisó, aumentó 13 puntos del PBI, “hasta niveles récord”. Ahora, subrayó, “para lograr la estabilidad económica y tener chances de una recuperación sostenida de la economía, tras doce años de estanflación, se requiere una reversión del aumento del gasto público observado en dicho período”.

Tal reversión en el nivel del gasto, escribió el economista, “requiere del esfuerzo conjunto entre Nación y Provincias, en proporción al aumento del gasto que evidenció a ambos niveles de gobierno en los últimos 23 años”. Según sus cálculos, la reducción necesaria en las erogaciones públicas debería ser afrontada en 62% por el sector público nacional y 38% por las provincias. En estas, agregó, “el esfuerzo fiscal debe resultar acorde al nivel inicial de gasto que exhibe cada una de ellas.

Las finanzas provinciales, dice el estudio, empeoraron en 2023 y las perspectivas para 2024 “no son buenas”. Para el conjunto, el año pasado el resultado fiscal se deterioró 60%, por obvias razones electorales. Casos extremos, precisa, fueron Buenos Aires, que redujo 100% su superávit primario entre el primer semestre de 2022 y 2023, y La Rioja, que lo redujo un 93 por ciento.

“Dado que en el segundo semestre de 2023 seguramente continuó la caída del superávit primario en provincias, en especial por los menores ingresos originados en las reformas del Impuesto a las Ganancias puede estimarse que el año terminó con un déficit primario de cerca de 0,2% del PBI en promedio para los 24 distritos”, escribió Marcelo Capello.

En 2024 el panorama sería mucho peor porque, salvo que se revierta, impactará plenamente la caída de los recursos de coparticipación por la reforma de Ganancias sancionada durante la gestión de Sergio Massa como ministro de Economía.

Esa reforma fue celebrada por la CGT y acompañada en silencio por los gobernadores peronistas, que ahora oscilan entre apoyar una reversión parcial de la misma o privilegiar una buena relación con gremios poderosos (petroleros, camioneros, bancarios, entre otros) que se beneficiaron de ella.

Un trabajo de la consultora Aerarium recordó que en 2019, cuando tras su derrota en las PASO el gobierno de Mauricio Macri eximió del pago del IVA a algunos productos de la Canasta Básica Alimenticia y aumentó en un 20% el Mínimo No imponible del impuesto a las Ganancias, 14 gobernadores peronistas demandaron a la Nación ante la Corte Suprema por la pérdida de recursos coparticipables (el conflicto se desactivó cuando la Nación aceptó absorber el 100% de la pérdida de recaudación).

Un más reciente documento de la consultora precisa además que en el primer semestre del año pasado Buenos Aires recibió el 39% de las transferencias presupuestarias totales y que La Rioja, que detenta 0,8% de la población nacional, recibió 4 por ciento. Sin contar aún con datos consolidados, probablemente las proporciones fueron mayores en la segunda mitad del año, al ritmo de la campaña electoral.

Según los cálculos de Capello, la no reversión de la reforma massista y el recorte de transferencias discrecionales y de capital llevaría este año el déficit primario de las provincias a poco más 1,2% del PBI, que podría ser parcialmente compensado con la recaudación del eventual blanqueo impositivo. De ahí la presión que hará cada vez más tentador para los gobernadores recurrir a las “cuasimonedas”.

Será una tentación con riesgos para la política económica del gobierno nacional, pero también para los propios gobernadores, en la medida que la no homologación y la renuncia explícita a un eventual rescate de cuasimonedas por parte del Tesoro (como adelantó Milei) implicará una pérdida del valor y del salario real de los empleados provinciales por sobre la que ya ocasiona la inflación.

Si para evitarlo la provincia fuerza a los comercios locales a aceptar las cuasimonedas a valor facial, estos, al no poder discriminar entre peso y cuasimoneda, aumentarían más los precios, generando una inflación local superior a la nacional. Los perjudicados serían quienes cobran en cuasimonedas. Y, políticamente, el gobierno provincial. La investigación de Capello muestra que esa situación ya se verificó en las provincias entre 2001 y 2002.

En función de los datos de 2022 y 2023, el trabajo subraya que La Rioja fue la provincia más dependiente de las transferencias discrecionales (20%), seguida en importancia por Buenos Aires (9,6%) y Formosa (9,1 por ciento).

Por otro lado, dijo otro experto fiscal consultado por Infobae, no está claro qué márgenes legales y políticos tiene el gobierno nacional para el manejo de diferentes partidas. Por caso, el “Fondo de Fortalecimiento Fiscal de la Provincia de Buenos Aires”, por el cual el gobierno de Axel Kicillof recibió en 2023 unos $500.000 millones, fue creado en 2020 por decreto de Alberto Fernández, en tanto el “Fondo de Incentivo Docente” (Fonid), fue creado por ley.

¿Estará Axel Kicillof, el gobernador bonaerense, dispuesto a emitir una cuasimoneda, como hizo en j2001 Ruckauf con el Patacón? He ahí una enorme pregunta política y económica.

Aquella vez, el gobierno nacional le facilitó las cosas al gobernador aceptando el Patacón como medio de pago de impuestos nacionales, lo que hizo que la cuasimoneda provincial, que además pagaba un interés del 7% anual, llegara a cotizar mejor que el Lecop, la cuasimoneda nacional. Ahora, el propio presidente de la Nación descartó ese tipo de ayudas.

Un aspecto a tener en cuenta, señaló un economista consultado por Infobae, es que en las provincias del interior los sindicatos buscan contrarrestar la pérdida de salario real derivada del pago en cuasimonedas oponiendo una mayor dureza en las negociaciones salariales y en todo caso el costo se carga políticamente al gobierno provincial, mientras que en el caso bonaerense -y en especial en el conurbano- se carga más bien al gobierno nacional, aunque el provincial no salga del todo indemne.

Más allá de esos cálculos políticos, lo cierto -concluye Capello- es que lo más sano sería que Nación y Provincias pongan las cuentas conjuntamente en orden.