Ni Vaca Muerta ni la tecnología: según un estudio, para extraer gas y petróleo lo más importante son las regulaciones

En base a un profuso trabajo de recopilación y elaboración que abarcó 110 años de datos de producción de petróleo y gas, un extenso análisis sobre las normas que regulan la extracción de ambos hidrocarburos y de tipo económico sobre los incentivos que enfrenta la inversión hidrocarburífera en la Argentina, a principios de mayo Rodolfo Díaz, exministro de Trabajo y Procurador del Tesoro de la Nación durante el gobierno de Carlos Menem, presentó y defendió su tesis doctoral en la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires (UBA), en la que muestra que el principal determinante de la inversión en el sector, medida en número de pozos explorados perforados y en la producción de petróleo y gas, son las regulaciones que pesan sobre el sector.

El trabajo se titula: “Derecho y Economía del Petróleo y el Gas”, presenta como hipótesis y valida luego, en base a técnicas de “Law & Economics” y con datos que se remontan a 1911 y llegan hasta 2021, que - dada la existencia de recursos geológicos y las tecnologías disponibles- la producción hidrocarburífera depende de las normas jurídicas, el tamiz por el que pasan los incentivos económicos.

La hipótesis principal de la tesis es que la producción petrolera depende de la regulación jurídica de la actividad y tiene como como primera hipótesis auxiliar que la producción depende de la inversión y como segunda que ésta depende de la regulación jurídica de la actividad.

A partir de eso, el estudio explora la relación entre inversión y producción, medida a través del número de pozos perforados y la producción hidrocarburífera agregada, y entre 7 esquemas o momentos regulatorios de los últimos 65 años y los resultados que arrojaron.

En concreto, la secuencia de las 7 “variaciones regulatorias” y sus resultados en materia de producción es la que muestra el gráfico de arriba e incluye las siguientes normas y etapas:

- Decreto 244 de 1958, durante la presidencia de Arturo Frondizi, que autorizó la realización de 13 contratos petroleros, principalmente con petroleras norteamericanas, gracias a los cuales el número de pozos perforados aumentó de 338 en 1956 a 1.639 en 1961, un aumento del 385 por ciento.

- Decreto 744 de 1965, de anulación de los contratos petroleros, durante la presidencia de Arturo Illia, que resultó en la caída del número de pozos perforados, de 1.289 en 1962 a 506 en 1964, se derrumbó casi 61 por ciento.

- Ya en la democracia recuperada a partir de 1983, el Decreto 1.443 de 1986, por el cual el gobierno de Raúl Alfonsín instrumentó el llamado “Plan Houston” (por la ciudad de Texas en la que había sido anunciado inicialmente), cuyo resultado fue el aumento del número de pozos perforados de 742 en 1986 a 976 en 1988, dos años después, un aumento de poco más del 31 por ciento.

- Decretos 1.055, 1.212 y 1.589 de 1989, por los que entre julio y diciembre el gobierno de Carlos Menem declaró prioritaria la promoción y ejecución de planes para aumentar la producción de gas y petróleo mediante contratos de exploración y comercio exterior, y acordó con las provincias productoras áreas de interés exploratorio y desregulación, eliminó las cuotas de crudo, los precios de refinerías y bocas de expendio, liberó la exportación e importación en los contratos de explotación y otorgó concesiones de transporte. Ese trípode normativo, que Díaz resume como “Reformas de los 90″ para el sector, llevó a que el número de pozos pasara de 752 en 1992 a 1.778 en 1995, un aumento de casi 140 por ciento.

- Decretos 310 de febrero de 2002, durante el interinato presidencial de Eduardo Duhalde, y la resolución 394 del Ministerio de Economía, alistada durante los últimos días del gobierno de Néstor Kirchner. El decreto duhaldista fijó retenciones de entre 5 y 20% a las exportaciones de petróleo y gas, mientras la resolución kirchnerista las llevó a un máximo de 58% mediante un esquema móvil a partir de un mínimo del 43% (la pasividad del sector petrolero ante esa medida sugirió erróneamente al gobierno de Cristina Fernández de Kirchner que podía hacer lo mismo con el campo y la agroindustria, pero en marzo de 2008 la Resolución 125, de “retenciones móviles” chocó con la rebelión rural, primera gran derrota política del kirchnerismo). En el área hidrocarburífera, el resultado fue que la cantidad de pozos perforados cayó de 1.446 en 2007 a 1.207 dos años después.

- La siguiente “variación regulatoria” que destaca el trabajo es el Decreto 929 de 2013, a partir del acuerdo YPF-Chevron, que crea el “régimen promocional no convencional”, bajo el cual el número de pozos aumentó inicialmente de 1.224 en 2012 a 1.440 en 2015, para caer luego a 905 en 2019. Lo cierto es que el decreto 929 fue reglamentado recién en 2022.

- La última movida regulatoria que destaca la tesis de Díaz es el Decreto 892 de 2020, mediante el cual el gobierno de Alberto Fernández declaró “objetivo prioritario” la promoción de la producción de gas natural”. Conocido como Plan Gas, cuantifica Díaz, la normativa elevó el número de pozos perforados de 382 en 2020 a 685 en 2021, aunque el salto parece exagerado por la declinación de actividad del primer año de la pandemia, en el que los precios internacionales (hasta registraron valores negativos), las cuarentenas por Covid-19 y el colapso del PBI local fueron un fuerte desestímulo a la actividad hidrocarburífera.

Según el trabajo de marras, la secuencia y los resultados evidencian la fuerte correlación entre las “variaciones regulatorias” y la cantidad de pozos perforados, que es a la vez un resultado de la inversión y un determinante de la producción.

En dos momentos, (contratos petroleros de Frondizi y reformas de los 90, durante el menemismo) las regulaciones fueron seguidas de un “aumento significativo” de la inversión y la producción, en otros dos (Plan Houston y Promoción de la Producción No Convencional) la respuesta fue un “aumento moderado”, en dos (anulación de contratos durante el gobierno de Illia y aumento de retenciones durante el kirchnerismo) hubo una “caída importante” y en uno (el más reciente, el Plan Gas, de 2020), “un aumento inicial importante”.

“En todos los casos considerados, a una variación regulatoria siguió una variación en la cantidad de pozos perforados, algunas veces aumentando y otras disminuyendo; a cada variación en la variable independiente (hecho normativo) siguió una variación en la variable dependiente (pozos perforados)”, dice un “outline” de la tesis de Rodolfo Díaz.

En base a antecedentes históricos, la Constitución Nacional, 15 Constituciones provinciales (Buenos Aires, Neuquén, Mendoza, Chubut, Río Negro, La Pampa, San Juan, Tierra del Fuego, Santa Cruz, Salta, Formosa, Jujuy, Santiago del Estero, Corrientes y San Luis), el autor analizó el dominio originario de las provincias sobre los recursos, la competencia federal sobre el sector y la incidencia de 6 “factores regulatorios”, a saber: 1) barreras a la inversión, 2) precio, 3) government take (es decir, carga fiscal agregada de los niveles nacional y provincial), 4) plazos, 5) distribución de riesgos, y 6) costos de transacción.

Los factores que inciden positivamente, precisó, son barreras a la inversión inexistentes o bajas; precio cierto o libre, carga fiscal limitada o bien determinada, plazo cierto, riesgos ciertos o limitados y costos de transacción bajos.

Por el contrario, desalientan la inversión y producción barreras o “piso alto” a la inversión, precio indeterminado o congelado, carga fiscal alta o indeterminada, plazo y riesgos inciertos o sin límites definidos y costos de transacción altos, así como las restricciones a la disposición de beneficios (por ejemplo, no acceso a las utilidades en divisas, incluso para empresas con fuerte superávit exportador).

Consultado por Infobae, Díaz se abstuvo de definir la calidad de la actual regulación en materia de gas y petróleo. “Mi investigación llega hasta 2021; no he trabajado ni las regulaciones ni los datos posteriores”, respondió.

Señaló también que con un activo como Vaca Muerta y en el marco de la actual transición energética que prioriza al gas como combustible “de transición” la Argentina podría repetir aumentos importantes de producción, aunque aclaró que “esas expectativas plantean importantes requerimientos de inversión y de infraestructura, lo que nos lleva de nuevo al tema de mi tesis: la regulación de la actividad petrolera en la Argentina”.

En cuanto al peso de los “factores regulatorios”, prefirió no destacar ninguno en particular. “Son elementos de una ecuación, por lo tanto, todos influyen. De los casos que yo analizo (que van de los contratos de Frondizi hasta el Plan GasAr de 2020) surge que en cada caso el peso relativo de esos factores varía”, dijo.

Y aunque el “dominio originario” de los recursos del subsuelo pertenece a las provincias, respecto de la importancia de las normas y regulaciones provinciales, fue categórico: “En lo sustancial, la regulación de la actividad petrolera en la Argentina es nacional; ha habido normas provinciales que han pretendido avanzar en este campo, pero la mayor parte de las veces la Corte Suprema les ha señalado sus límites”, precisó.

Por último, Díaz subrayó que, si bien la legislación laboral es un factor importante, “en general la industria tiene con los sindicatos del sector una relación de cooperación” (cabe consignar que el sindicato de Petroleros Privados de Neuquén, Río Negro y La Pampa decidió este domingo, “ante la ausencia de respuestas de parte de las empresas y del Gobierno Nacional”, iniciar un paro total de actividades en Vaca Muerta a raíz del accidente que le habría cortado una mano a un operario en el yacimiento Agua del Cajón, de la empresa Capex, en Plottier, Neuquén. A fines de abril el sindicato había cortado caminos y autovías tras la muerte de un obrero por un choque en una ruta de acceso a Vaca Muerta, en malas condiciones).

Díaz, que el próximo 30 de mayo cumplirá 80 años, fue ministro de Trabajo de Menem entre enero de 1991y diciembre de 1992 y Procurador del Tesoro entre 1995 y 1999, en 2007 fue incorporado como académico de número a la Academia Nacional de Ciencias Morales y Políticas de la República Argentina y es actualmente vicepresidente de Pan American Energy. De hecho, dedicó su tesis “In memorian” de Carlos Bulgheroni, muerto en 2016. Junto a su hermano Alejandro, Carlos construyó la petrolera Bridas, que con capitales chinos es actualmente socio de Pan American Energy.

La tesis doctoral sobre Derecho y Economía del Petróleo y el Gas fue presentada ante el Tribunal integrado por el presidente de la Academia Nacional de Derecho, Juan Carlos Cassagne, el vicedecano de Ingeniería de la UBA, Raúl Bertero, y la tratadista María Josefina Tavano.

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